问题二：教育法典应采取怎样的立法模式
时间：2023-01-15 09:10:11 来源：天一资源网 本文已影响 人 
从中国教育实际出发。教育法典的编纂，要吸收借鉴国外的经验，更要坚持从中国的教育制度、教育思想、教育实践出发，以习近平法治思想为根本遵循，为解决教育领域现实问题、实现教育可持续发展提供中国法律方案。
延续性与创新性相统一。教育法典的编纂，既不是对过往立法的简单整合重组，也不是推倒旧法另起炉灶。教育法典的编纂，一方面要总结已有的立法成果，对其加以继承；
另一方面要结合教育现代化的趋势探索革新，进行制度创设。
法典的编纂与单行法的完善同步进行。教育法典编纂是一个逐步推进的过程，需要“两条腿”走路，即一方面要启动教育法典编纂的研究、调研、规划工作；
另一方面要继续学前教育法、学位法、考试法的创制以及现有教育法律法规的修改完善。
理论界目前有一种观点支持编纂一部统一的教育法典：将全部的教育法规范编纂成一部统一的法典。如何理解“统一的法典”？从严格的法典概念出发，“统一的法典”意味着法典之外再无其他特别法。这意味着教育法典颁行后，教育领域只有一部教育法典，再无其他形式的教育法规范。
首先可以明确的一点是，法典不能包治百病。从民法法典化的历史来看，用一部单一的法典整合并统摄全部的民法规范是一项不可能完成的任务。在法国，民法典之外还存在民事特别法。在德国，由于民法典无法容纳全部的私法规范，所以，民法典之外还存在特别私法。在我国，民法典也不过是一部“袖珍民法典”，特别民法不可或缺。在刑事领域，立法者用一部单一的刑法典整合并统摄了刑法这个法律部门。自1997年以来，我国刑事领域只存在一部法典，不存在单行刑法。然而，刑法典颁行以来，立法者又先后制定了11个刑法修正案。由此可见，封闭的刑法典是不可能的。实际上，单一法典的模式也受到了刑法学者的质疑。总之，用一部法典统合一个法律部门难以实现，即便勉强实现了，也必然面临频繁的修正。另外，教育行政所面临的客观情况经常发生变化。故而，教育法典必须因时制宜。
总之，笔者的主张是，制定一部教育法典是可能的，但单凭一部教育法典调整全部的教育活动，则不具有可能性。教育法典不仅要容忍特别法的存在，也要为行政法规、地方性法规和部门规章预留创设教育法规范的空间。
教育立法中的“一揽子修法”模式是2012年教育部提出的对包括《教育法》在内的四部法律进行修订时所采取的立法形式。这种立法思路在我国立法中具有开拓性。相比“一揽子修法”的立法思路，法典化的立法模式是编纂一部符合我国国情和实际、体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致的法典。法典化不是对现有教育法律的小修小补，而是站在国家教育长远发展的历史角度规划一部综合性的《教育法典》。《教育法典》的编纂也不是“另起炉灶”，法典的编纂是对国家教育重大方针的具体落实。因此，编纂《教育法典》不是从无到有地制定一部全新的法典，而是通过建立科学的规范体系，使用准确、统一的法律概念，按照教育法治原则，对既有教育法律规范的整合、补充和修改，可以视为对教育单行法的再法典化。
法典化是教育立法的新思路，它不是仅仅着眼于解决和完善教育领域暴露出来的某一问题、某一制度、某一环节，而是从教育的整体性和宏观发展规划出发，设计具有全局性、先导性和系统性的《教育法典》。首先，法典化立法思路不同于教育领域内的“问题导向”式立法，从教育法治发展目标和教育体制的整体优化出发，构建概念统一、逻辑严密、体系完整的规范体系。其次，法典化立法模式促使教育立法“集约化”发展。《教育法典》颁布后，教育立法将主要围绕修改和完善《教育法典》展开，这可以减少不断增加立法数量和扩大立法范围的“粗放型”立法活动，一定程度上可以避免交叉立法和随机立法的现象。
教育法律法规规章体系总体上趋于完备，教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、民办教育促进法已经制定，有的近年已经完成修订，教师法、国家通用语言文字法正在修订中，可以说教育领域主体性的法律制度已经比较完善。这些教育领域里的法律可以通过编纂的方式形成教育法典的基础，也正因为教育法律的基础，教育法典化才成为可能。
但是，我们在法典化的过程当中，如何来摆布现行的教育法律的关系，是一个难题。因为现行的教育法律不是按照单一的逻辑关系创设的，而是存在多个逻辑关系。作为单一的法律组成法律体系，并不会存在过多的矛盾，但是在通过法典化实现系统整合的过程中，就需要找到统一的逻辑关系来串起现行教育法律，这是教育法典化过程当中要解决的逻辑架构问题。存在三种选择，第一种是按照义务教育、高等教育等教育层次，第二种是按照教师、学生、教学、科研等教育要素，第三种是按照教育权利、学术权利以及合同管理的权利等权利义务关系展开。
教育法典化过程中涉及创制和编纂关系，应该以现行的教育法律法规为主，以编纂为主，效率更高，但是不能局限于汇编，还要重点创设。例如要把现行的教育政策当中的重点方向，还有类似《残疾人教育条例》等教育法规，《高校信息公开办法》等教育规章中的重点内容吸纳进教育法典。教育法典在吸纳重大教育法规、规章以及教育政策的同时，还要留有余地，即为未来的改革留出余地，同时也为学校的章程和规章制度留出空间。
所谓分统模式，“分”是指加快教育领域各单行法的立改废释，形成系统完备的教育单行法，为编纂教育法典提供规范基础。以《教育法》《教师法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《学位条例》《家庭教育促进法》为核心的教育单行法，涵盖了学校教育、社会教育、家庭教育三大领域，但尚不完备，还存在需要填补教育法律空白点和现有教育法律的修订。例如需要加快学前教育法、高中教育法、终身学习法、特殊教育法、考试法、学校法、教育投入法等制定出台，推进《教师法》《职业教育法》《学位条例》修改完善。所谓“统”是指积极推进教育法典编纂，全面启动教育基础理论研究，对诸如教育主体、教育行为、教育法律关系、教育救济、教育法律责任等教育领域的核心概念和基本用语进行规范建构和精准运用；
全面梳理现有教育法律规范和教育公共政策，对需要纳入教育法典的内容进行深入思考和系统分析。
教育单行法的立改废释和编纂教育法典是并行不悖的，教育法典的制定并非毕其功于一役，即便是内容全面、逻辑自洽、规范权威的教育法典，在教育改革和发展的过程中，仍然需要教育单行法和司法解释对其进行补充、完善。教育法典所要解决的问题是，通过编纂教育法典，全面梳理整合现有教育法律体系，系统综合研究教育领域的法律问题，弥合教育法律理念和教育制度之间的逻辑衔接，保障教育立法之间的自洽性和体系完整性，充分发挥教育法典的引领性、基础性、规范性、保障性作用。教育法典编纂是一项系统工程，任重道远，需要不断深化教育法学理论研究，助力教育领域科学立法，推动教育法治实践发展，凝聚教育法典编纂的思想共识，最终实现教育法典的编纂出台，推进教育法治建设。
我国于1995年制定了《教育法》。《教育法》涉及的条文相对较多，涉及的教育事业的范畴也相对较多，包括教育基本制度、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者、教育与社会、教育投入与条件保障、教育对外交流与合作等。
而在笔者看来，《教育法》的这些内容只是有关教育法治体系的总则性条款。其后制定的《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《教师法》等都是教育法治体系的有机构成，而且这些法律所规范的都是教育法治中最基本的问题，应当成为教育法的构成部分。可以制定一部教育法典总则或者通则，在这部总则或通则中，除了保留上列《教育法》的若干主要内容之外，还要将义务教育、高等教育、职业教育、民办教育、中外合作教育、社会教育、学前教育、中小学教育等内容囊括进来，还可将《教师法》的内容以及有关教师职业规范和行为操守的内容都囊括进来。目前国家正在讨论制定《学位法》，而《学位法》也应当被纳入教育法典总则之中。
2020年民法典的颁布为我国其他部门法制定总则和通则提供了范例，教育法若有一部总则或通则的话，在教育法治关系调控中就不会有所收缩，也会大大节约立法成本。更为重要的是，制定这样的总则有助于缓解教育法规范大多分布在规章以下层级的不良状况。我国学界关于行政法典总则的制定有一定的研究，但关于教育法典制定的研究鲜少，这非常不利于教育法规的完善。制定教育法典总则或通则是实施教育法治现代化的一个捷径。
从国际教育法典的情况来看，美国的“汇编立法模式”并不适用我国当前教育立法的现状，即我国并不仅仅需要将现有教育法律法规进行汇编，而是需要起草体例和内容全新的教育法典。而日本的“总则立法模式”与我国当前的教育立法有相似之处，但是这种模式并不能从根本上解决我国教育立法资源短缺、教育立法内部法规竞合等问题。根据我国教育立法的基本情况，“统一立法模式”是更适合我国当前及长远发展和立法需求的。首先，统一的教育法典能够保障法典体例从内部到外部的统一性、全面性和完整性。其次，统一的教育法典能够从逻辑上统一法典的概念、内容和制度，是避免法规竞合和冲突的有效手段。最后，统一的教育法典能够有效地解决我国当前教育立法资源短缺的问题，有助于尽快完善我国教育法律体系。
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