推进全过程工程咨询服务发展背景下建设工程监理发展的选择
时间：2023-02-03 10:55:06 来源：天一资源网 本文已影响 人 
张亚栋（深圳市京圳工程咨询有限公司， 广东 深圳 518034）
建设工程监理在诞生之初就不完全是行业发展细化的市场产物，也不是因大部分建设单位在逐步放开的市场经济背景下、在建设工程工作中遇到难题后，希望得到咨询顾问帮助的服务需求而产生的；
建设工程监理是伴随着工程建设的快速发展，在建设主管部门指导下产生的，既能为提高工程管理效率、质量提供专业的技术和管理咨询服务，也能分担部分工程质量、安全监督的公共职责的基层工作。建设工程监理正处在成长阶段，随着担负的工程质量、安全监督的公共职责越来越得到主管部门的重视，同时也因为转型背景下建设工程的碎片化管理，最初设想的由监理提供全过程的项目管理、技术咨询工作逐步局限到质量、安全控制等事务性的工作上；
通过技术、管理知识的积累在投资管理、进度控制及法律风险防范等方面进行分析、判断并给予专业意见从而提高投资效率等方面的工作在工程监理的工作中越来越淡化。这种情况下，建设单位作为合同签约及费用支付方，如遇到痛点投资失控、进度延期、法律风险问题及技术风险规避等问题并未从购买的监理服务中得到解决等情况时，会自然而然地认为监理工作未达到期望。作为监管方的管理部门则又认为监理在质量、安全工作中并没有全身心投入，监理负担的投资控制、进度管理及技术咨询等工作分散了关注重点，认为监理履职不到位。“两种角色”或“一仆两主”的情况也限制了建设工程监理的发展和活力，监理人员也总是处在矛盾之中。因此，在三十余年的发展过程中，虽然建设工程监理为工程建设做了大量重要工作，但监理人却并未得到客观公正的评价，往往缺乏行业自信且感到迷茫。2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发［2017］19号）中提出：“培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。”无疑是一石激起千层浪，引起工程咨询类企业的强烈反响，体现了工程咨询类企业转型升级的需求，更拨动了处在迷茫之中的建设工程监理企业和从业人员的心弦。然而，“培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”这一说法，指的并不是所有企业一哄而上全部向全过程咨询企业发展，而是根据每个企业的自身条件，制定合理的发展目标，确实具备一定基础条件的企业可以选择脚踏实地向全过程工程咨询发展并努力做大做强，尚不具备条件的企业也应借助此次发展机遇，在技术和管理层面狠下功夫，把现有业务做精做专。下面，笔者将从新时代改革背景下的政策文件导向、行业内变革及如何迎接变革等方面做出具体分析。
2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。2016年，明确提出“推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。简言之，就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。”同年，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出“落实工程质量责任。完善工程质量安全管理制度，落实建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和工程监理单位等五方主体质量安全责任。强化政府对工程建设全过程的质量监管，特别是强化对工程监理的监管。”同年，《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》中提出“深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范”和“规范企业投资行为。各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规，认真执行相关政策和标准规定，依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。”这些文件说明，在市场起决定性配置作用的供给侧结构性改革中，建设工程监理是要强化监管的，是要认真执行工程监理制的。那么，监理人应该怎样做或者说怎样补短板呢？《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发［2017］19号）指出“培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。”所以监理人要明白，这代表的不是简单的一份文件，还是新时代改革的需要，是发展的历史潮流建。监理企业不论是准备向全过程工程咨询方向发展、将企业做大做强，还是准备借助这次发展机遇现有业务做精做专，都必须做出选择，不能再安于现状。因为，碎片化管理、服务管理质量不高、技术薄弱、不能适应市场发展就是建设工程监理的短板，而且在监理及与监理密切相关的招投标、造价、设计等行业，改革已经不可逆转地展开了。这些改革说明，工程监理制等制度会继续执行，但是企业资质，也包括监理资质却一定会发生重大且深刻的变革，这是和每个监理人都息息相关的。
2.1 监理大改
2018年，住房和城乡建设部出台文件《住房城乡建设部办公厅关于调整工程监理企业甲级资质标准注册人员指标的通知》，通知明确：自2019年2月1日起，审查工程监理专业甲级资质（含升级、延续、变更）申请时，对注册类人员指标，按相应专业乙级资质标准要求核定。2020年3月24日，住房和城乡建设部、交通运输部、水利部联合人力资源和社会保障部正式印发《监理工程师职业资格制度规定》《监理工程师职业资格考试实施办法》，明确了报考条件中取消中级职称要求，考试成绩实行4年为一个周期的滚动管理办法等一系列改革。
2021年，《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发［2021］7号）中明确了具体改革措施。“将工程监理企业资质由三级调整为两级，取消丙级资质，相应调整乙级资质的许可条件”。“取消住房城乡建设部门审批的监理事务所资质和公路、水利水电、港口与航道、农林工程专业监理资质”。同时，加强事中事后监管措施，开展“双随机、一公开”监管，对在建工程项目实施重点监管，依法查处违法违规行为并公开结果；
严厉打击资质申报弄虚作假行为，对弄虚作假的企业依法予以通报或撤销其资质；
加强信用监管，依法对失信主体开展失信惩戒。管理严格意味着对高水平服务的要求。准入门槛的降低会加剧竞争，激发行业活力，事中、事后监管的加强意味着对提供服务产生的效益评价更加重视。总结起来就是轻资质、重能力、重信用，加强竞争、激发活力。
2.2 造价大改
2020年，《住房和城乡建设部关于修改〈工程造价咨询企业管理办法〉〈注册造价工程师管理办法〉的决定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第50号）公布。其中，《工程造价咨询企业管理办法》改革重点如下：取消“注册造价工程师人数不低于出资人总人数的60%，且其出资额不低于企业认缴出资总额的60%”的要求；
申请甲级资质，一级造价工程师人数要求由10人降低为6人，需要专职从事工程造价专业工作的人员由20人降低为12人，降低要求，减轻企业负担；
乙级标准中，一级注册造价师人数要求由6人降低为3人，专职专业人员由12人降低为6人，降低资质所需人员要求，减轻企业负担；
乙级资质企业可承接业务范围，由工程造价5 000万元改为2亿元以下，扩大了乙级企业的从业范围和生存空间；
删去设立分支机构的规定，为全国执业扫除了障碍；
取消办公场所人均面积的要求；
申请造价师注册时，需要提交的材料，如劳动合同、身份证等，由复印件改为必须提供原件，执业印章由原来的统一核发，改为“按照规定自行制作”，申请延续注册时，造价工程师本人和单位应对其前一个注册的工作业绩进行承诺，并由注册机关调查核实。实际上，这一改革的要害就是打破了工程造价咨询产业的“隔离墙”，使之与勘察、设计、招标代理及监理等产业融合为“建设工程企业”，可以很方便地进行合并、重组，并且可以使用合并前的资质（如存在）。
2020年印发的《住房和城乡建设部办公厅关于印发工程造价改革工作方案的通知》（建办标［2020］38号）中，提出了优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理，取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。
2021年，《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发［2021］7号）中明确了具体改革措施。取消“工程造价咨询企业甲级资质认定”、取消“工程造价企业乙级资质认定”；
加强事中、事后监管措施，开展“双随机、一公开”监管，依法查处违法违规行为并公开结果；
加强信用监管，完善工程造价企业信用体系，依法向社会公开企业信用情况依法依规开展失信惩戒；
推广应用职业保险制度，增强工程造价咨询企业的风险抵御能力，有效保障委托方合法权益。
2.3 招标大改
2018年，《住房城乡建设部关于废止〈工程建设项目招标代理机构资格认定办法〉的决定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第38号）颁布。
2021年，《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发［2021］7号）中同时对工程设计、工程勘察资质也都做出了调整，充分说明了行业资质取消的可能性是存在的，但是该行业仍会继续发展，这并不矛盾。资质固然在规范行业等方面发挥了重要作用，但是随着改革的深入，也暴露出一些滥竽充数的可能。
2.4 目前模式的监理还能走多远
以上改革中的动作都在实行简政放权，降低准入门槛，使监理、造价、招标代理、设计及勘察等工程咨询类行业在深化“放管服”改革中建立宽进严管的行业准营规则，查处违法违规行为并加强信用监管，这对工程咨询服务提出了更高、更符合市场需求的要求。工程监理或是和其他工程咨询行业融合、向全过程工程咨询转型升级，或是将目前的专业做精做强，都是符合发展需要与市场需求的。现行建设工程监理模式将发生深刻变革，这是所有监理人应该认识到并应积极面对的，只有重视职业能力和真正具有职业能力的企业与监理人才会越走越远。
2.5 发展全过程工程咨询带来的契机
2020年，《住房和城乡建设部等部门关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》（建标规［2020］8号）中明确，以新型建筑工业化带动建筑业全面转型升级，打造具有国际竞争力的“中国建造”品牌。其中明确提出：发展全过程工程咨询，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务，培育具备勘察、设计、监理、招标代理、造价等业务能力的全过程工程咨询企业；
全过程工程咨询是新的工程咨询服务模式，也是工程咨询服务发展方向的引导，即服务产品应该要以市场需求为导向，要满足委托方多样化的需求，只要是合法合规的委托方有需求的服务，都应该开发相应的服务产品。建设工程监理不能故步自封在已有的职业范围内，应该发挥工程监理具有现场管理及工程专业技术知识的特长，开发有市场需求的产品，拓展服务范围，突破碎片化管理形成狭隘的思维习惯，为委托方提供集成化的效益更高的服务。因此，要对全过程工程咨询带来的变化进行实事求是的分析判断，要尊重客观条件，避免一哄而上、只讲形式的向全过程工程咨询发展，要理解其实质是要求监理企业具备满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务能力，是对能力提高的要求，是要以市场需求为导向。这就要求，不仅具备基础条件的企业应向全过程工程咨询转型升级，同时，所有建设工程监理企业也应提高企业的综合服务能力，吸引培养专业结构更加丰富的人才，提高包括从业人员素质在内的综合能力，建立企业专业知识技术储备的信息平台。根据市场需求，监理人可以提供的服务内容如下：监理人在决策、设计阶段通过掌握的现场技术知识，从设计、材料、现场施工组织、施工方式的比选等方面提供专业的、具有前瞻性的意见，避免技术风险，避免资金、时间的损失；
在施工过程中，通过储备的专业知识，根据实际情况避免或减少质量通病的发生，提高工程建设质量，指出安全隐患，避免安全事故的发生；
通过积累的管理经验、法律知识为合同争议、潜在的法律风险提供合理建议。发展全过程工程咨询带来的契机是，可以使建设工程监理企业与监理人苦练内功，不仅使咨询服务转型升级、做大做强，也能够改善目前的同质化竞争、事务性工作过多的局面，在技术能力、管理能力上形成突破，把工程监理工作做精做专。
3.1 回归初心
建设工程监理企业一直有着“两种角色、一仆二主”的困惑。在市场起决定性配置作用、放管服改革的社会大背景下，监理人应该不犹豫、不困惑、不等待，更积极主动地探索更符合市场需求的多种服务模式，要通过自己的探索，走出一条适合国情的、符合市场需求并得到市场认可的道路，找到准确的定位就能够摆脱目前的困惑。建设工程监理行业的从业人员应敏锐地感觉到变化，利用政策调整的机遇，从已有的思维方式里跳出来，回到咨询工作的初心，即合理合法地解决客户的难点痛点，提供客户最关切的服务，提升口碑，提升行业社会地位，为客户提供更多具有增值效益的服务。
3.2 实事求是
建设工程监理行业面对这次机遇要踏踏实实、实事求是地分析自身条件，明确自身发展目标是向全过程工程咨询升级，还是提升目前工作的服务质量。从业人员应踏踏实实、实事求是地分析社会投资及政府投资项目在建设工程中遇到的问题，以国家推出的全过程服务系列政策为基点，根据自身特长，提供有针对性的服务商品。
3.3 全过程咨询
企业在积极探索全过程工程咨询工作的过程中，应注意的是，全过程工程咨询不是投资咨询、设计、造价及监理等工作的简单叠加，而是通过全过程工程咨询减少重复工作、避免碎片化管理中的漏洞，通过工程咨询集成化提高咨询工作能力和服务价值，同时要注意加强技术积累，技术和管理并重，增加服务的智力含量，不能像目前的工程咨询工作一样以事务性工作为主，否则又会形成同质化竞争严重的局面，无法实现高质量发展。要理解全过程工程咨询并不意味着要全程参与每个项目，主要是应具备在任何一个阶段可以提供任何一种咨询服务工作的能力，可以全程参与，也可以参与任一阶段的工程咨询工作。
3.4 特色业务
企业也可以选择根据各自的特长，提供有特色的咨询服务，例如针对社会投资项目的建设单位不熟悉政府建设工程审批流程或政府投资项目中部分参与企业不熟悉政府投资项目管理流程的情况，为这些参建单位提供咨询意见，制定合理的工作计划，帮助参建单位规避法律或合约风险，提高工作效率，如此便可以赢得这部分前期咨询服务的市场；
政府投资项目的建设单位要避免投资风险，有在国家对建设项目的严格监督下，保证工程质量和资金安全，提高投资效益的需求；
有面对审计、稽查等严格要求，做好项目管理避免法律风险的需求。政府管理部门存在请咨询单位门协助稽查等工作加强廉政建设的需求，就应该提供内部合规性检查、项目评价、课题研究及稽查等服务工作，以赢得这部分市场。不要顾虑在不熟悉的环境里开展不擅长的工作，不要再苟且安逸下去，要灵活主动应对挑战。建设工程监理企业要未雨绸缪，收集各方面的信息资料，建立信息库、信息平台，基于平台提供高质量服务，也要丰富人才结构。从业人员也要认识到自身不足，补短板，及时更新知识，提高工作能力。
3.5 提高现有服务质量
通过前文的分析可知，发展全过程工程咨询的过程绝不是现有工程咨询类企业一哄而上，最终能够发展成为全过程工程咨询企业的也仅仅是一部分。其他建设工程监理企业也绝不是仍然一成不变地开展工作，而是要将专业知识向着更广、更深发展，要提高人员素质，建立起公司专业技术信息平台，完善管理模式，提高服务质量，使服务更有价值，更能解决业主痛点，更符合市场需求。
改革中，机遇与挑战并存，建设工程监理企业和监理从业人员应努力应对，或采取能为项目决策阶段提供综合性咨询服务，为建设实施阶段提供工程建设全过程咨询服务，同时灵活发展1+N多种形式的全过程咨询服务模式；
或提升现有建设工程监理服务质量，促进工程咨询类服务的高质量发展。
