城市更新类项目的项目管理研究
时间：2023-02-03 10:55:06 来源：天一资源网 本文已影响 人 
邓 滨（上海建科工程项目管理有限公司， 上海 200032）
随着全球经济的持续增长，城市在高速发展的同时也遇到了一些问题，城市建设方向逐渐由增量发展阶段过渡到存量或减量的提质减速阶段，城市空间和城市质量升级的需求引出了“城市更新”的理念。城市更新项目是指对旧街区、旧工业区等明显不符合社会经济发展需求的城市老旧区域，根据规划进行综合整治、改造或拆除重建的活动。在具体实施中，城市更新类项目涉及到的范围很广，其中就包括老城区改造项目，即通过多种手段将老城区改造成为布局合理、生态宜居、配套齐全的城区，老城区的改造属于城市更新类型项目的典型案例。本文将从老城区改造的视角，对老城区改造过程中涉及到的项目管理进行研究，探讨过程中出现的问题，并提出相关的解决措施。
老城区改造的想法最先起源于英美，刚经历过“二战”的美国兴起了消除贫民窟运动，紧随其后的是推倒重建式的老城区改建运动。结果表明，大规模的推倒重建并不能解决此类问题，所以在20世纪70年代之后，小规模、分阶段和渐进式的老城区改造以及老城区更新在西方国家备受推崇。
城市功能和性质的不同决定了老城区改造的引入和实践必须与城市功能相符合。比如，1992年巴塞罗那就已经借世界博览会文化项目的机会完成了部分老城区改造，而上海在2010年才有类似的举措。随着上海市区的不断扩大，人口不断增长，城市的建设不断外拓，上海城市中心的建设已在20年前甚至更早的时间基本完成。柴瑞[1]认为项目管理首先是一种服务于项目实施全过程的科学的管理方式，同时它的主要内容是质量、费用和进度的相互调整，最后决定项目成败的主要因素是项目管理的组织与领导。因此，如何科学合理地对上海老城区改造项目进行管理将是本文探讨的重点。
受生态环境和资源条件的限制，城市建设已经从大规模开发新建的模式调整到以小规模改造为主的发展方向了。老城区改造不仅可以改善城市环境，提升城市品质，同时还可以提高土地的使用效率、优化城市管理水平等，然而，在实际操作过程中，往往会遇到一些问题，使项目难以实施，主要有以下几个方面。
2.1 管理政策方面
目前城市更新类项目在实施过程中，缺少针对性的政策扶持。受传统管理体系的制约，在城市更新过程中，房屋及土地使用权的转移与取得、产证的缺失与不完整、历史文化遗产保护等因素，对实际操作造成诸多制度障碍。同时，住房城乡建设、规划和资源等不同主管部门之间缺乏联动，如对于既有建筑节能改造的政策法规校对，缺乏制度的延续性。
2.2 规划设计方面
目前我国在旧房改造推进过程中还存在一些思考不全面的现象，如规划布局不合理、缺少对历史文化的保护。对老城区的改造，如果前期没有做好详细的调查分析、对改造区域历史文化认识不全面、一味追求经济利益而忽视合理性，将很容易造成城市更新项目的改造结果不合理。
2.3 工程实施方面
城市更新项目一般位于城市的中心区域，周边的建筑物多、地下管线复杂、社会关注度高，如果前期不做好充分详细的调查，极易在施工过程中破坏周边的既有环境。因此城市更新项目在施工过程中需要注意不影响到周边居民的正常生活或交通，注重维稳工作；
对邻近建筑物做好保护措施；
对原有管线摸排清楚后进行保护等。
老城区改造涉及的主要利益主体有政府主管部门、周边建筑及其用户和参建单位[2]。为稳步推进城市更新项目的进行，需要项目外部（政府主管部门）与项目内部（各参建单位）相互协调、有效沟通，但在现阶段管理过程中存在以下问题。
3.1 项目外部问题
（1）缺乏制度的统一性和系统性[3]。对于城市更新项目，政府部门管理职责、管理标准和工程技术标准仍不太清晰；
管理资源、管理能力和专业能力受限。对于政府主导的城市更新项目，政府主管部门仍按照传统管理模式，监管统筹难以全面覆盖；
人员专业不全面，管理难度大[4]。
（2）适配及衔接问题。老城区改造基础设施及营建、建筑的功能需求与交通、市政和公共建筑等在适应及衔接方面存在问题。
（3）公众参与度低的问题。城市更新项目涉及到的土地征收问题、居民住房拆迁问题、改造项目的实施和改造完毕后的管理问题等都与公众紧密相关，而过程中由于公众参与制度不完善，公众参与度不是很大[5]。
3.2 项目内部问题
（1）各参建单位之间的沟通协调问题。由于项目中涉及到的工程环节较复杂[6]，包括设计单位、施工单位等参建单位之间信息不对称，会拖慢施工进度甚至影响施工质量和安全[7]。
（2）参建单位内部的管理问题。设计单位、施工单位等往往存在任务量过大、人员数量不足和技术水平低下等问题，而且缺乏完善的管理制度，责任划分不明确，以致于管理工作无据可循，低效推进，且不利于责任追究[8]。
（3）退界、容积率、建筑面积和技术方案等技术策划问题。城市更新项目会涉及统筹规划和设施改造，可能会影响其原有建筑面积、退界和容积率等技术策划参数，而设计单位为了满足建设单位的功能使用需求，忽略了相关的规划指标控制，导致实际推进过程中增加审批的难度。
4.1 老城区改建工程的安全及环境管理
4.1.1 安全管理
（1）安全管理要点。不同于新建建筑，老城区由于历史原因存在的安全问题日益突出。其安全管理包括生产生活的安全，以及建设过程中的施工过程安全。项目所处环境的复杂程度，决定了改建过程中安全管理的难度。周边建筑密度大、公共空间有限，使得城市更新项目比一般新建工程具有更大的安全风险。
（2）应对措施。首先，老城区改建前需要充分做好规划设计。其次，政府部门强有力的安全监管和群众监督也可以对工程的安全管理产生了积极的推动作用。此外，为了确保施工过程中的突发情况，项目部还需要协同相关单位共同制定专项应急预案，以备在意外情况发生时采取应急措施，从而减少损失和降低影响。
4.1.2 环境管理
（1）环境管理要点。老城区的建筑在改建过程中需要做好统一规划设计，在改建的同时，要尊重周边建筑环境、生态环境和人文环境。此外，建筑设计需要考虑改建建筑的绿色节能和可持续发展。
（2）应对措施。老城区改建工程面临的环境问题比较复杂，需要提前做好环境调查工作。项目前期踏勘现场，对周边市政设施、居民区、公共建筑等环境因素进行统一采集及分析。如周边有轨道交通或隧道，则应对项目是否设置地下部分建筑物进行决策；
前期的环境因素梳理对后期的设计施工起到重要作用。此外，施工过程中，企业需要做好文明施工管理，政府要做好监督管理，争取将项目施工对周边环境影响程度降到最低。
4.2 老城区改建工程的质量管理
4.2.1 质量管理要点
老城区改建的质量管理从前期项目可行性研究策划阶段一直延续到项目移交[9]，而前期准备阶段与施工阶段的质量控制对于城市更新项目尤为重要，因此在老城区改建工程的前期准备阶段与施工阶段就需要关注质量目标、图纸的问题、程序控制和过程偏差控制等质量管理要点。
4.2.2 应对措施
（1）为实现城市更新项目制定的质量目标，需审查施工单位的管理团队，选择具有老城区改造经验的承包商和管理团队。
（2）针对城市更新项目施工图纸与现场实际不符的情况，要求设计单位根据现场已经存在的建筑情况出具相关图纸，同时在现场督促相关管理及施工人员共同认真阅读设计施工图，做到事前控制。
（3）人员进场后要监督施工单位做好与专业测绘部门的定位放线和水准高程点的移交及复核工作，认真复核轴线定位和水准高程点数据，把偏差控制在允许范围内。
（4）建立现场负责人技术管理工作责任制，并充分发挥监理工程师的作用。在施工过程中，相关人员要在现场进行检查验收。
4.3 老城区改建工程的成本管理
4.3.1 影响成本管理的因素
老城区具有地处城市中心、交通不便、人口密度大等特点，因此对于老城区改建工程除考虑正常成本外，更要考虑质量成本。质量成本是指保证和提高工程质量而发生的一切必要费用，以及因未达到质量标准而蒙受的经济损失。在城市更新项目中，大多缺乏对工程成本的有效管理，尤其是材料成本。老城区的特性决定了工程材料的运输及存放不便，然而，材料成本是工程建设中重要方面，依据施工企业的有效经验估计，材料成本约占整个工程成本的55%～70%。
4.3.2 解决措施
对城市更新项目的工程成本进行管理是必不可少的，主要有三个原则需要遵循：（1）成本最优化管理原则，建设单位通过合理建设，设计单位通过限额设计，施工单位通过合理策划，对项目建设成本进行有效控制；
（2）全过程动态管理原则，城市更新项目涉及的过程繁琐复杂，建设周期长，影响因素多等因素都要求在工程成本管理过程中实施动态管理原则；
（3）PDCA目标管理原则，老城区工程成本管理同样需要以目标式管理进行，以实现建设目标作为考核结果。
4.4 老城区改建工程的进度管理
4.4.1 影响进度管理的因素
为有效控制建设工程进度，对影响进度的有利和不利因素进行全面分析是必不可少的。不同于新建建筑的多样性，城市更新项目要考虑与周围建筑的一致性及很多其他因素，如客观存在的很多项目勘察和设计资料无法提供或者不够准确。同时，城市更新项目亦存在一些与新建项目存在的共性问题，如：施工工艺错误等施工技术因素；
向有关部门提出各种申请审批手续的延误等组织管理因素；
设备的选型不当等材料因素；
通货膨胀等资金因素。
4.4.2 解决措施
根据现有的老城区具体情况，制定包含组织措施、技术措施、经济措施及合同措施在内的进度控制措施：（1）建立进度控制目标体系，明确城市更新项目现场组织机构中的进度控制人员及职责分工，建立工程进度报告制度等；
（2）技术措施指的是审查承包商提交的进度计划，使承包商能在合理的状态下施工；
（3）经济措施具体表现为及时办理工程预付款及工程进度款支付手续，对应急赶工给予优厚的赶工费用等；
（4）最重要的合同措施是推行CM承发包模式，对建设工程实行分段设计、分段发包和分段施工，同时加强合同管理，协调合同工期与进度计划之间的关系，保证合同中进度目标的实现。
5.1 建立城市老城改造中的利益协调机制
建议加快对既有建筑改造中的利益及协调问题进行分析，包括分析和界定既有建筑改造中的各方利益，并结合当前法律、现实等存在的一系列问题，分析梳理既有建筑改造中存在的具体困难和矛盾，如政府与居民在产证缺失或不完整问题上的矛盾等。针对当前老城改造中利益协调出现的具体问题，提出相应的解决方法或出台相应政策。
5.2 加强基础设施管理
我国目前的城市规划体系中存在两个方面的问题：一方面是城市规划体系中尚无建筑能源专项规划，而现有规划体系不能解决建筑群的能源系统问题；
另一方面是城市规划中的供水规划、供热规划、燃气规划和电力规划这四个专项规划之间缺乏互相协调，水、热、电、气各自为政。因此如何将各专项规划统一协调，高效有机结合，还有待国家相关部门继续研究。
5.3 可持续发展
避免大拆大建是可持续发展的原则。如何让既有建筑可持续发展，如何从不同维度分析研究，如何通过共生的改造理论研究为城市既有建筑改造和利用提供实践的依据，是国家政府应关注和积极应对的问题。
6.1 总 结
社会需求的不断升级驱使着老城区功能不断迭代更新，如何焕发老城区的活力是后续城市建设、社会人文和经济发展所面临的新挑战。综合环境因素、经济因素和人文因素，老城区内的城市更新项目相较于新建工程更加复杂，科学地对城市更新项目进行管理，高效率、高质量地完成城市更新项目是本文研究的重点。
本文对老城区城市更新类项目推进过程中存在的难题和项目管理的问题进行了分析介绍，针对城市更新项目提出了一些建议。
（1）政府引导，有效激励。城市更新项目全面高效地推进，涉及到技术角度、市场角度和城市发展角度，从目前的政策及相关标准来看，还不能完全有据可依，建议政府部门完善老城区改建的相关管理政策、标准及制度。同时政府需要通过合理放松过度严格的规划管控来激活老城区的发展和建设活力。
（2）统筹规划，合理改建。对老城区的改建要充分做好前期的调研工作，树立正确的认识，而不是简单的推倒重建，要了解老城区的痛点、难点，针对老城区存在的一些问题进行综合统筹规划，使得改建工程顺利进行。
（3）科学管理，稳中推进。城市更新项目涉及的利益主体多，主要有政府主管部门、周边建筑及用户和参建单位。为了项目的稳步推进，需要各个利益主体相互协调并具有较高管理能力。城市更新项目由于其特殊性，需要做好科学的项目管理，稳步推进项目的进行。
（4）提高可持续发展能力。对于老城区改建的城市更新项目，在方案设计前需要对改建区域进行整体的评估定位，即对周围的建筑及环境的评估以及对老城区未来的发展和在城市中功能的定位，为老城区的可持续发展提供良好的解决方案。
6.2 展 望
随着城市发展转型的需要，城市更新项目得到了越来越多的重视，在未来我国的城市化进程中，老城区的改建项目将越来越多，涉及到的内容也会越来越广，需要社会各界加强对老城区改建的认识和研究，从而使得城市更新项目相关的制度和管理政策更加完善，焕发老城区的新活力，给城市带来更好的发展。针对老城区改造带来的城市更新类的项目，随着老城区改造方式的不断增加，也越来越需要大步提升管理效率、管理能力和管理方式。
对于当前在老城区改造中涉及的城市更新项目中出现的新现象、新问题，必须认真对待，提出适当的对策。政府需要完善相关的法律法规和政策指引、加大对城市更新项目的引导，统筹规划；
建设单位在追求经济利益的同时，也要兼顾老城区的特色和文化，合理改建；
民众也应多多参与，对老城改建项目给予支持和理解。通过社会各界的努力，相信我国未来的城市更新一定能够取得更大的成就。
