关于法律条文里“财政性资金”的含义分析——以事业单位为例证对象
时间：2023-01-13 16:30:12 来源：天一资源网 本文已影响 人 
●杨 炼 黄 艳
“财政性资金”在法律、行政法规、部门规章以及规范性文件中广泛使用，在很多法律中，“财政性资金”的具体内涵和范围直接影响到法律关系的产生、变化和调整。作为专门的“法言法语”，理应具有确定的、严谨的含义，清晰的范围界定。然而“财政性资金”在不同的法律中，却呈现出模糊不清甚至自相矛盾的含义。笔者以事业单位为例证对象，对比不同法律之间“财政性资金”的含义，以及法律修订前后变化，分析其模糊不清、出现矛盾的原因，并提出在法律条文里使用“财政性资金”的建议。
本文所称“财政性资金”包括法律条文里的“财政性资金”和“财政资金”。什么是财政性资金？《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）和相关的法规没有直接说明，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）中提到“使用财政性资金采购”，并在《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《采购法实施条例》）里规定财政性资金是指纳入预算管理的资金。按照采购法规的规定，纳入预算管理的资金即财政性资金。
什么是纳入预算管理的资金？预算管理本来是一个经济领域的词，任何一个公有、私有的组织都可以有预算管理。在法律条文里，按照逻辑理解，预算管理应指纳入国家预算管理的，即纳入政府预算管理的。《预算法》规定政府预算实行5级预算，包括中央级、省级、市级、县级、乡镇级；
省级及以下汇总称地方预算，中央级称中央预算，中央和地方预算包括本级各部门预算，各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。《预算法实施条例》解释了各部门的具体范围，指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织、事业单位、社会团体和其他单位。依据《事业单位财务规则》事业单位所有收支均应纳入预算。
由此可推论，事业单位的预算是政府预算管理体系的一部分，属于政府预算，而纳入政府预算管理的所有资金都属于财政性资金，因此事业单位的所有资金收支都属于财政性资金。
在财政部官网关于政府采购范围的诸多咨询回答中，非常明确的印证了上面的推论。比如2021-02-08的咨询回复，问题：中小学校的服务性收费和代收费是不是就不属于财政性资金？利用服务性收费和代收费采购集采目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务是不是就不属于政府采购范围？答复：“根据《事业单位财务规则》相关规定，事业单位的各项收入和支出应当全部纳入预算管理。根据《中华人民共和国政府采购实施条例》的相关规定，纳入预算管理的资金为财政性资金，应当按照政府采购法律制度的规定开展采购活动。因此，公立学校、医院等事业单位，使用纳入部门预算管理的资金开展采购的行为，均应当执行政府采购的相关规定。”
1995年实施的《预算法》里明确提到“预算外资金”：各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理。预算外资金管理办法由国务院另行规定。1996年发布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（目前尚未废止）以及财政部1996年发布的《预算外资金管理实施办法》（2020年废止），专门界定了什么是预算外资金：“是指国家机关（即国家权力机关、国家行政机关、审判机关和检察机关，下同）、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构（以下简称‘部门和单位’），为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金”。以上2个文件里还特别说明“事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不属于预算外资金，必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行统一核算”。可见当时财政性资金的范围包括了“预算内资金”和“预算外资金”，而预算外资金指财政性资金中尚未纳入政府预算的部分，并通过描述财政性资金的特点，以及与“经营、服务性收入”的区别，对“财政性资金”的含义进行了界定。
当时的采购法规是如何界定财政性资金，1999年财政部发布的《政府采购管理暂行办法》：前款所称财政性资金，包括财政预算内资金和预算外资金。可见采购法规并没有具体解释什么是财政性资金，只是使用“预算”的说法与预算法规保持一致，而由预算法规负责解释“财政性资金”具体含义。现行的法律中，采购法规在条文使用上沿用以前方式，使用“预算”来界定“财政性资金”，按照以前的逻辑，理应是和预算类法规保持一致。但是现行的解释，却使用了采购法规来解释什么是“财政性资金”的含义，造成了法律解释逻辑上在不同时期不一致的矛盾。即以前“财政性资金”是预算法规界定其含义，采购法规使用“预算”词语与预算法规保持一致，而现在则用采购法规中的“预算”含义来解释什么是“财政性资金”，存在相互解释的矛盾。
2014年的《预算法》规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算......各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。1997年起施行的《事业单位财务规则》，规定事业单位的各项收入、支出全部纳入单位预算。在法律规范上，从2014年起，事业单位的所有收支全部纳入了政府预算体系之中。2015年《政府采购法实施条例》规定了财政性资金是指纳入预算管理的资金。按照当时的法律规范，事业单位所有的资金都属于财政性资金。而《预算外资金管理实施办法》当时并没有废止，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》目前也未废止，“事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不属于预算外资金”条款仍然有效，这些收入不属于预算外资金，应当不属于财政性资金范围。因此存在通过采购法规确定的“财政性资金”范围和通过预算法规确定“财政性资金”的范围不一致的矛盾。或者只能理解为，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》《预算外资金管理实施办法》作为国务院、部门规范性文件，因为与《预算法》《政府采购法实施条例》法律、行政法规相抵触，已经自动失效，只是尚未废止。而“财政性资金”的范围从2014年以后，在法律规范上，其含义已经发生了变化，范围已经扩大了。
“财政性资金”范围是否确实扩大了，而预算外资金事实上已经没有了呢？在2017年《财政部关于政协十二届全国委员会第五次会议第3619号(财税金融类325号)提案答复的函》中，关于全口径预算方面，财政部的答复有如下内容：“因此，提案提出的‘财政法律应涵盖所有的财政资金’这一原则，与现代预算管理制度要求和改革精神高度一致，对此，我们完全赞同。当然，还有一些难点问题需要进一步研究。如‘政府收入’或者‘财政资金’外延仍未完全明晰，事业单位改革仍在进行，事业单位的收入是否完全属于‘政府收入’尚未明确。随着相关改革以及财政法治事业不断推进，我们将按照提案提出的‘财政法律应涵盖所有的财政资金’这一原则，不断健全完善财税法律制度体系。”在关于财政专户资金方面，财政部的答复如下：“可以说，属于政府收入的财政专户资金已经纳入预算管理。当然，部分财政专户资金不宜作为政府收入。如纳入财政专户管理的教育收费作为事业收入管理。”
财政部的答复里，明确提到“政府收入”“财政资金”的外延未完全明晰，事业单位的收入是否完全属于“政府收入”尚未明确，而且举例教育收费不属于政府收入。从财政部的答复可知：一是事业单位的收入并不一定就是“财政性资金”；
二是《预算法》里“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”这条强制性规定并不适用于事业单位不属于政府收入的部分。
这与本文第一部分提到的财政部咨询回复解释不一致，两者不一致的原因是对“预算”的范围理解不一样。财政部咨询回复成立的逻辑在于，《事业单位财务规则》里的“预算”和《预算法》里各部门各单位的“预算”是完全一致，因为事业单位的各项收入和支出应当全部纳入预算管理，所以事业单位各项收支都属于政府预算，进而根据采购法规，纳入预算的所有收支都属于“财政性资金”。事实上这两个“预算”存在差异，《事业单位财务规则》关于预算管理章节使用“单位预算管理”一词，而《预算法》则使用“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。实际上，国家对事业单位实行核定收支的预算管理办法，应理解为国家财政部门对其单位预算进行核定，对于单位未纳入政府预算的部分，即“自有资金收支”部分，只是由财政部门核定其收支计划，而并不需要和其他收支一样纳入《预算法》管理，必须按照程序由人大审批。
实际上在其他法律里纳入预算管理的资金，并非就等同于“财政性资金”。《中华人民共和国招标投标法》中必须招标的项目中提到：（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。在《必须招标的工程项目规定》中对该条的解释为：（一）使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；
（二）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。对预算资金和国有企业事业单位资金进行了区分。
在2022年的《事业单位财务规则》第十一条：“预算执行中，国家对财政补助收入和财政专户管理资金的预算一般不予调剂，确需调剂的，由事业单位报主管部门审核后报财政部门调剂；
其他资金确需调剂的，按照国家有关规定办理”。其中财政补助收入、专户资金的预算调剂规定和其他资金有所区别。第二十九条：“财政拨款结转和结余的管理，应当按照国家有关规定执行”。第三十条：“非财政拨款结转按照规定结转下一年度继续使用。非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分用于弥补以后年度单位收支差额”。其中财政拨款和非财政拨款的结转和结余管理不一样。
综上所述，对“财政性资金”含义的解释，存在时间上解释方式不一致的矛盾，以及同一时期内不同法规不一致的矛盾。其原因在于，使用与“预算”的关系来界定“财政性资金”含义存在两个方面问题：一是忽视了《预算法》里的“预算”和《事业单位财务规则》里的“预算”内涵并不完全一致。二是没有实际解释什么是“财政性资金”。现行的解释方式以一种不规范的形式扩大了“财政性资金”的范围。
没有统一、清晰的“财政性资金”的含义界定，不利于法律规范体系的统一性、完整性、严肃性，容易造成法律具体执行上的困难，可能造成违反法律无法追究责任，最终降低法律的权威性。
目前使用“财政性资金”条文有5部法律，分别为《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》；
5部行政法规，分别为《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(2021修订)《中华人民共和国企业所得税法实施条例(2019修订)》《公共机构节能条例(2017修订)》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》。而在部门规章、规范性文件里面更频繁地使用“财政性资金”。使用“财政资金”的法律、法规、规章更多，包括：《中华人民共和国种子法(2021修正)》《中华人民共和国审计法(2021修正)》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国证券法(2019修订)》《中华人民共和国中小企业促进法(2017修订)》《中华人民共和国促进科技成果转化法(2015修正)》《中华人民共和国畜牧法(2015修正)》《中华人民共和国农业法(2012修正)》，以及《行政事业性国有资产管理条例》《政府投资条例》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等等。
“财政性资金”的范围直接影响到这些法律里法律关系的产生、变化、调整，比如《中华人民共和国科学技术进步法》里规定：利用财政性资金设立的科学技术计划项目所形成的科技成果，授权项目承担者依法取得相关知识产权。但是项目承担者有依法报告、转化实施的义务，如果没有承担这些义务，国家可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。比如《中华人民共和国种子法》：由财政资金支持为主形成的育种成果的转让、许可等应当依法公开进行，禁止私自交易。等等，在这些法律里如何界定哪些资金属于“财政性资金”或者“财政资金”，如果没有明确的界定，这些法律条文实际执行起来存在困难。
正如上文中提案的提出人所说“财政资金有各种不同用途，其管理方式因其性质有所不同，法定权责关系也应有所不同”。在《采购法》及《采购法实施条例》里所界定的财政性资金范围，并不一定就适用于所有法律。在不同的领域，因管理目标、对象等的不同，对同样性质的资金需要采取不同的法律规定。事实上“财政性资金”在不同法律条文里，实际含义也是不一样的。
因为法律条文的确定性、可操作性、统一性，和“财政性资金”内涵的宽泛性和不确定存在矛盾，因此建议在法律条文中不使用“财政性资金”说法，而是将宽泛的“财政性资金”划分为“财政资金”和“其他与预算管理有关的资金”来分开表述。对“财政资金”可以作为一个固定的法律用语，明确解释其范围，确保在所有的法律条文中意思一致，保证法律体系的统一性和严肃性。而其他需要根据法律调整对象不同而需要规范的资金，可以描述为“其他与预算管理有关的资金”，这作为一句话而不是专门的法律用语，可以根据需要确定和解释其范围。
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