治理与善治读书报告
时间：2020-08-31 08:57:08 来源：天一资源网 本文已影响 人 
治理与善治
翟海佳
《治理与善治》作者俞可平，著名的政治学者，中共中央编译局副局长。其主要研究领域是当代中国政治、政治哲学、比较政治、全球化、治理与善冶、公民社会、政府创新等。在改革开放三十周年之际，提出中国改革到了“突破”的关口,由此也对中国的发展产生了深远的影响。当然，就《治理与善治》这本书看来，并不是他本身的原创，而是根据治理的思想与改革的主线收录了国外14篇关于治理与善治的经典。在书的末篇他也针对中国政治本身情况的缺陷写了《中国公民社会的兴起与治理变迁》。
政府的治理问题一直是一个广泛被知识界言说的话题。而在此书的引论部分，作者也首先亮出了对“治理和善治”的观点。治理，governance，原意是控制、引导和操纵。长期以来与统治（government）交叉使用，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义，它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。
在引论部分，作者也重点突出了罗茨对统治提出的六种定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励体制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会-控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作和互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。除此之外，还有格里格里·斯托克对各国学者的治理概念经归纳整理后也得出5种主要的观点。与此同时，在1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中总结性的对治理给出了界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。他有着自己极其显著的特征，其中包括，治理是一个过程，而不是一套规则或活动；治理过程的基础是协调，而不是控制；治理不仅涉及公共部门也涉及私人部门；治理是持续的互动，而不是一种正是的制度。
西方政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。
的确，治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的。它也内在的存在许多局限，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。
在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理的失效。杰索普说过：“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程中，要通过谈判和反思加以调整。治理的失败可以理解成是由于各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”
从整本书来分析，中国现在政府从很多指标来衡量都不能算作真正现代意义的政府，这是作者文章的一个基本立足点。他在文中没有敢于这样明目张胆的宣示，但是他的分析正是基于这个角度展开。这也让我想起来唐德刚先生的“三峡谷底说”，大家未必完全赞同这种主观的臆断，但是诸多学者对中国没有走上现代社会在私下里是默认的。
俞可平认为我们的政府应该从一下六个方面改进，也就是所谓的善治，那个使公共利益最大化的社会管理过程。他的本质特征就是指政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。六个基本要素就是六个改进方面：A、合法性，B、透明性，C、责任性，D、法治，E、回应机构，F、有效。
而关于这六个要素，每个人又会有着自己独特的看法，在我看来：
为什么要提到合法，因为在很长一段时间里面，我们政府作为的合法性不足。比如在文革中，党的主席可以通过一些所谓的名义把国家主席打倒，这实际上是对中国公民的极度蔑视。所以难怪茅于轼老师认为中共执政的合法性在于改革开放而不是所谓的建立新中国，因为随着文革其合法性已经消亡殆尽。
至于透明性，这就不用讲了。在各个地区遍布全国各个省市的地方大厦，其目的无非就是跑部钱进。还有我们的很多决策，老百姓根本没有机会参与进去，结果就推行了。一些时候就出现了大量问题，承担的人却是老百姓，反正大家已经司空见惯。不说别的，到现在为止，我从来不知道我国的财政收入的钱是怎么化的，哪怕到以万为单位都不得而知，只是听到多次讲“取之于民用之于民”，讲政府是人民利益的忠实代表。我看这样光讲一讲，大家也是将信将疑甚至完全不信的。
如果认为我们的政府责任性没有那是不客观的，但是如果说政府的责任心非常强那也是睁着眼睛说胡话。例如有一次我听到一则消息，某人在广东遭到抢劫，警察首先想到的不是怎样安抚受害者找到凶手，而是希望受害者不要报案，其理由呢？就是这样就可以不影响他们的破案率，这样就可以让他们保持荣誉获得奖励。这种“对上不对下”的官僚机制是有大问题的。政府的责任感就集中在了长官关注的地方，集中在了容易出政绩的地方。其实中国的官越大越好当，下级工作也不用多言，做好了成绩属于领导的，做错了失误是基层的。这样下去怎么行呢？至于前两年出现的陕西咸阳麻旦旦处女却被警察作为卖淫女收容的故事，大概只有在中国才会出现。
法治应该是勿庸置疑的事情，这个观念应该说已经深入人心了。毛主席那个年代主张解决历史圆周率问题靠群众运动，当时颇受到很多民主党派的欣赏。后来大家都反思这个问题，解决对上不对下解决党派的不腐化，还要靠实行宪政，这个应该作为常识进行普及。
回应问题其实也是一个老痼疾。我们看看政府的网页，很多地方一年大约更新一两次就不错了。我们承认政府的决策程序确实因为考虑到正义公平不会太快，但是有些时候就不是快慢的问题，而是作为和不作为的问题。在这样一个现代社会中，回应的速度直接反映了一个政府的执政能力。不过也有反映速度比较快速的时候，比如中央政治局领导的排名单位领导的座序，体制内的人的一时间肯定关注并研究。这次环保总局局长解振华因为回应缓慢被撤职实在有些冤枉，因为这种情况在国家部位堪称普遍。
在我看来，当前政府能够解决也是最需要解决的恐怕就是政府的有效作为问题。朱鎔基总理在任的时候对国家部位进行了大刀阔斧的改革，但是这个改革在省市县尤其是乡镇根本就没有继续下去，机构冗杂人浮于事的情况在很多地方都比较突出，这也导致我们的管理成本没法降落下来。虽然人很多，但是干事的人很少，不但没有效率反而正经事也被大家推来推去。我的一个朋友在农业部作科员，科室里面几乎80％的工作都被指派给她了：大家有荣誉就争有工作就让。而且职位越高越自在。
现在有些专家学者也在担心：政府是不是有成为特殊利益代表的可能？其实这种担心绝非没有道理。我们在小学中学课本上普遍被灌输：资本主义国家是大资产阶级利益的代言人。学生时代就很不明白老百姓为什么甘于压迫而不造反，至于现在的新东方老板俞敏红先生得风气之先，当时更是日思梦想被飞机空投到美国去。现在看来作为资本家阶层利益代言人没有什么大不了，只要社会福利民主问题处理的好，社会公平和社会正义能够得到有效及时补偿就不会出大问题。但是中国例外，因为我们的民主还非常薄弱，我们的社会保障问题多多，关于政府成为权贵阶层代言人的担忧绝非空穴来风。
然而更可悲的问题是，我们没有一种合理合法的渠道按照民众的意愿完成政府向治理和善治的转变，或者说我们根本力不从心。记得刘小枫深有感触的指出：“我不知道什么是公民，我只知道一个个具体的人”。但是一个个具体的人在现实社会中是被忽略不计的。这是我们的悲哀，也是我这个言说者的悲哀。
再归咎到治理与善治上来，为什么不能让国家权力向社会的回归，毕竟善治的过程是还政于民的过程。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，只有公民社会才是善治的现实基础。所以，我认为，要解决这一问题，首先公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。而保证公民享有充分自由和平等的政治权力的实现机制只能是民主政治，因此善治只有在民主的条件下才能真正实现。其次善治不应受政府范围的限制，公司、社区、地区、国家、国际社会都需要善治。最后，国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，不可能由传统的国家政府来创立，只能通过善治来实现。
除此之外，我也明显感觉到，除了这些，还有些两难的困境是很难克服的。合作和竞争的不稳定结合，开放对封闭的组织环境，可治理性对灵活性的战略指导，责任对效率的公私界限。这些模糊地却又真实存在的，其实非常压制了善治的发展。
从整本书看来，治理与善治是社会发展的一个必然趋势，但如何才能很好的处理，使其效益能够达到最大化才是核心。
治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。用杰索普的话来说，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。” 既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。
这就是善治。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但是不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。
所以，在最后，作者俞可平也亮出了自己的观点，要解决现实的问题，我们必须要坚持立足两点：（1）建立专门处理此难或彼难的各种组织机构；（2）通过有差别的配置资源以及在变动的形势中继续争取合法性手段来改变重点。同样道理，不同的难题可以在不同尺度上解决。在不同的时间可以作不同的治理安排。只有这样，才能达到治理与善治的顶峰。
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