[教育学]公共政策概论案例分析

　

　

　公共政策概论案例分析

　第一题．某县计划生育政策执行的失误 我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数 1～3 名的位置。1998 年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款 2000 元，超生第三胎罚款５０００元，超生第四胎或更多罚款 10000 元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效凋动基层计划生育工作人员的工作热情，该政策还做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成 30％。这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍很严重。许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至还对超生予以暗中鼓励。请根据以上现象，从政策目标、政策内容、政策执行主体、政策目标群体、政策执行环境等方面，分析政策未得到有效执行的主要影响因素。分析：导致该项政策未能得到有效执行的主要因素包括： （1）政策目标。目标与执行措施冲突，执行越有效，结果离目标越远。（2）政策内容。内容设计不合理，允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到上定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠，他们怎么会积极制止这种行为呢！ （3）政策执行主体。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。

　（4）政策目标群体。受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。

　（5）执行环境。缺少有效的制度安排，如监督和控制机制等。．案例：据5 月23 日《人民日报》报道，浙江省舟山市普陀区率先在全省施行免费婚前检查，婚检的实际费用由政府承担。据了解，普陀区免费婚检的项目包括肝功能、血常规、小便常规、乙肝表面抗原、X 光胸透、梅毒、艾滋病血清学检查（HIV）等，每对夫妇检查费用为213 元，全部由政府承担。除了免费婚检，普陀区还对准妈妈们的孕前检查实行免费服务，费用也由政府承担，并承诺为新人保密。在一定意义上说，普陀区政府部门的做法为由新《婚姻登记条例》所引发的全国范围内的争论画上了句号。

　背景分析： 自2003 年10 月1 日《婚姻登记条例》实施后，我国取消了强制婚检，婚前医学检查制度遵循自愿原则。结婚不必出示婚检证明，公民欣喜的是隐私权得到保护；而随之产生的忧虑是一些人将婚检变为“不检”，减少了一道筛查疾病的关口，给下一代的健康留下隐忧。一年间，全国各地的婚检率下降到了令人忧虑的地步，卫生部初步统计显示，目前全国婚检工作量不足往年的十分之一，有些地方甚至出现了“零婚检”。与全国其他地方一样，普陀区婚检人数大幅度下降。据普陀区妇幼保健所统计，今年1～3 月前来婚检的只有5 对，占实际结婚数的5％以下。同样，杭州的婚检率为2．3％，浙江全省的婚检率仅为1．94％。正是在这一背景下，舟山市普陀区推出了“婚检费用政府埋单”的新举措。

　社会效应： 政策出台后，社会反响强烈，得到大多数民众支持。虽然每对夫妇婚检所需费用不过 213 元，但由政府承担后，立即产生收效。从简单的数据对比看：“免费婚检”前 3 个月只有 5 对夫妇进行婚检；“免费婚检”后，11 天时间就有6 对夫妇接受婚检（5 月24 日《新京报》），增幅可谓惊人。当婚检作为结婚的前置条件时，新婚夫妇感到的是义务；当婚检变为自愿，而且免费，新婚夫妇感到的是权利，而且是由政府贴钱的权利。

　在这样的义务与权利之间，人们的选择取向是不言而喻的。作再多的宣传，讲再多的道理，都不如掏213 元钱来得干脆。一两百元的费用影响了许多人(主要是文化水平不高、素 5 质较低的国民)参与婚检的积极性。不仅是农村青年，一些新闻报道中还提到，许多城市青年表示，要等到新《婚姻法登记管理条例》颁布后才去登记结婚，以节省下婚检费用。

　由此可见，今后婚检费用将是婚检推广的一大阻碍，所以免费婚检成为国民福利，由公民自由选择是否参加婚检是推广婚检的有效手段之一。

　法律依据： 一个即将领结婚证的新人，可能面临这样的尴尬境遇：依照新《婚姻登记条例》，当事人是否婚检完全自愿，婚检将不再成为领取结婚证的必要条件；可是，《中华人民共和国母婴保健法》又明确规定“男女双方在结婚登记时，应当持有婚前医学检查证明或医学鉴定证明”。

　10 月 1 日婚姻登记条例实施后，婚姻登记机关不得以任何理由要求申请结婚当事人提交婚姻登记条例规定以外的任何证件和证明材料。从两部法律的通过和实施时间来看，《母婴保健法》在前，新《婚姻法》在后，按照我国的后法优于前法、新法优于旧法、特别法优于普通法的法律关系原则，如果发生冲突，应适用新《婚姻法》条款。

　不管是《母婴保健法》还是新《婚姻法》，针对的都是每一个普通公民，它们实施的效果，取决于公民个人的法律意识和观念。新《婚姻法》的诸多规定，实际上都是让公民对自己的行为负责。要求一个公民成为守法公民，普遍具有某种意识观念，不是强制他去做什么，而是为他完成这些责任提供保障。从一点上讲，提供免费婚检服务比强制婚检更有意义。

　分析：我们应该建立一个怎么样的政府？ 1．责任政府。从近来的“问责制”到普陀区政府部门为婚检费用“埋单”，可以看出中国政府正在向责任政府迈进。从积极发挥政府作用的角度来说，“问责制”只是一种消极的、事后的责任理念和制度。而普陀区政府部门为婚检费用“埋单”，主动承担政府应尽的社会责任和应该履行的政府职能。可以说，这从更高的层次很好地诠释了责任政府理念，即作为公共权力主体的政府，不但要为自己的不良行政行为负责，更应该富于公共管理者的进取精神和服务意识，“勇于担责、善于担责”，努力为广大纳税人提供高质量的公共服务。进而在比较的意义上促进本地区、本国的全面发展。

　2．政府责任。婚检制度由强制改为自主选择以来，政府执政责任经历了两次递进。第一次，随着新《婚姻登记条例》的实施，强制性婚检在鼓掌声中悄然下课。但是随后不久，由于婚检率急剧下降，婚前医学检查作为预防出生缺陷和残疾的第一道防线的作用丧失，导致了医学专家和社会工作者的担忧。在今年三月召开的全国“两会”，甚至出现了强制婚检“重返” 婚姻门槛的提（议）案。第二次，是今年5 月，浙江省舟山市普陀区率先在全国施行免费婚前检查，实行婚检的实际费用由政府承担的政策，使大家看到婚检争论终于找到了一个新的解决方案。

　现在，随着国内有更多的地区实行免费婚检制度，舆论呼唤政府能够进行第三次递进，把免费婚检作为政府给百姓的超额“福利政策”，转变为政府的一项基本执政责任。

　3．创新能力。普陀区政府部门在公共政策创新方面为所有行政机关提供了优秀的范例。不管是责任政府理念，还是处理公共管理问题的高超能力，体现到政府行为上，都必须表现为该政府有效地制定和执行、适时地创新公共政策的能力。普陀区政府部门面对新《婚姻登记条例》实施后出现的婚检人数锐减的尴尬局面，为了合法合理地实现当地社会发展的目标，毅然抛弃过去行政命令的固有模式，转而采用经济优惠方式引导社会公众的集体行动。这在事实上为地方政府在法律许可的范围内，运用行政权力的灵活性进行适当的公共政策创新作出了良好的示范。

　4．以人为本。取消强制性婚检的意义在于强调公权力与私权利的界限，公权力不能强行进入私权利调整的范围内。但在私权利的领域内却强调的是自我责任，要不要婚检是当事人双方的自由，但由此而产生的后果也要由当事人双方来承担。普陀区政府部门为婚检“埋单”，引导公民理性行使自己的权利，反映当地政府在处理“社会利益”与“个人利益”之间的矛盾方面取得了一定的平衡，既保护婚姻当事人自主选择的权利，又保障人口的质量、实现社会发展的目标。普陀区政府部门并没有回到以往的“直接管制”老路上去，而是采取“政府埋单”的方法，运用间接的行政引导方式实现调控社会发展的目的。这体现出普陀区政府处理多元社会中利益冲突、价值冲突的复杂公共管理问题的高超水平，也表明其行政行为方式已经实现了从“划桨行政”到“掌舵行政”的转变。关于“外企腐败” 昆明沃尔玛寻租案例之分析 案例摘要： 1 跨国公司通常会选择‘为获得更多利益而付出较少成本’的策略，而其最通常的表现就是 ———贿赂，参与腐败 2 行贿的多发地带是 1.进口贸易 2.市场准入和招商引资。贿赂的对象，通常是掌握信息、政策、行业发展的资源的官员 3 长期以来，各地在利用外资方面都存在重视外资规模管理而忽视对外资的质量管理，重视以优惠政策而不是改善整体投资环境来吸引外资的弱点. 4 跨国公司制定商业标准 掌控市场规则。

　5 跨国公司在中国市场的腐败行为可能会处于恶性循环之中，导致其他企业采取走私等边缘化的极端行为。

　6 经济要在发挥资源配置作用的国际市场中生存，必须依赖一种长期的、平等竞争的力量，才能使整体国民经济取得更高的福利。

　7 跨国公司的腐败主要来自机构性因素的推动。

　8 在政府采购中，政府拥有对稀缺市场资源的决策和分配权力当采购行为缺乏有效的监督，政府机构中的权力人员就成为采购行为的单独决策人，成为腐败者的猎食对象。

　事件： 2003 年底云南省对外贸易经济合作厅党组书记彭木裕因受贿被判处有期徒刑 5 年。彭被控 2 在担任省外经贸厅党组书记、厅长期间，在审批昆明沃尔玛管理服务有限公司项目时，允许其妻收取该公司董事邹丽佳约10 万元人民币的礼物。在审理此案中，邹证实送礼是因为彭木裕在昆明沃尔玛管理服务公司成立审批过程中给予了“帮助和支持”。沃尔玛1999 年进入昆明时并不符合当时国家的产业政策。假如不东窗事发，引入沃尔玛还算是彭木裕的政绩。在中国昆明，一向以管理严格著称、“供应商送支笔，请杯茶就被视为行贿”的世界第一大零售商沃尔玛也与“行贿”扯上了关系。虽然沃尔玛表示 ：“在彭木裕担任云南省外经贸厅党组书记、厅长期间，其妻收受了昆明沃尔玛管理服务有限公司董事邹丽佳价值约10 万元人民币的‘礼物’一事与沃尔玛完全无关，纯属中资股东邹丽佳个人的行为。”但一个不容忽略的事实就是，跨国公司在中国因竞争或者某种利益的需要而引发的一些行贿现象有增无减。

　外商要进入中国市场，赚取利润首先要适应中国市场即本土化。本土化不仅是商业策略，还包括与人沟通、与社会环境相融合等很多方面。目前，中国市场环境没有完全法治化，跨国公司通常会选择‘为获得更多利益而付出较少成本’的策略，而其最通常的表现就是——— 贿赂，参与腐败。“一些外商的行贿，早已不是“娱乐费用”的“小儿科”，而已经形成了“市场费用”的“惯例”.在中国市场渐进开放的环境中，不少跨国公司通过贿赂，便利地绕过政策壁垒而迅速获得准入权，而他们贿赂的对象，通常是掌握信息、政策、行业发展的资源的官员，由于权力缺少明确界定，在巨大的利益诱惑下，一些官员与寻求商机的跨国公司达成“默契”，这种默契最终导致涉外经济领域腐败的丛生。据民间经济分析机构安邦集团调查，跨国企业在华行贿的事件近10 年来一直上升，中国在10 年内至少调查了50 万件腐败案件，其中64%与国际贸易和外商有关。

　行贿的多发地带是1.进口贸易。世界银行估计每年向发展中国家出口金额的5％——500 亿至800 亿美元都流向了当地的腐败官员。考虑到中国的进口中有很大一部分来自民用飞机、电信设备、石油和天然气、精密仪器、大型机械设备等，而这些领域是公认容易滋生贿赂的产业，估价每年有数十亿美元流向了个人腰包。除了进出口贸易外，另两个跨国公司行贿的多发地带是：2.市场准入和招商引资。而这两个领域的贿赂非常难以判断，因为在目前各地招商引资恶性竞争的情况下，当事的官员往往不被怀疑，反而被认为有能力，为当地的经济发展做出贡献。

　长期以来，各地在利用外资方面都存在重视外资规模管理而忽视对外资的质量管理，重视以优惠政策而不是改善整体投资环境来吸引外资的弱点，吸引外资数目和到位外资数目成了各级政府评价外资工作的主要参考指标。跨国公司利用各地竞争的心态拼命压价，每亩成本 10 万元的土地可以以 2 万元拿到，税收优惠可以从中央规定的两免三减谈到五免五减，甚至是十免十减。而在谈判的过程中，行贿就有可能成为争取到更多优惠的手段。正是由于给予外商的优惠政策全国没有统一的标准并严格去执行，贪官才有大把的空间去损公肥私。在 “沃尔玛股东行贿”一案中，一位了解彭木裕的云南省政府官员说：“在云南引进外资工作中，尤其是在沃尔玛这个项目上，彭木裕是做了很多工作。”而邹丽佳恰恰是为了感谢彭木裕在沃尔玛进入昆明时给予的帮助才送的礼。在昆明，可能还有许多人认为彭木裕帮助引进沃尔玛是为当地经济做出了贡献。但一个确切的事实是，沃尔玛1999 年进入昆明时，中国零售业并不是一个全面开放的市场，国家对外资商业是有条件地限制进入，沃尔玛进入昆明并不符合当时国家的政策。假如不东窗事发，引入沃尔玛还算是彭木裕的“政绩”。更为严峻的现实是，现在各地都在争相打破中国加入WTO 承诺的时间表，提前开放某些行业，这不单损害了国家的利益，其实也为掌管市场准入的官员的受贿提供了更隐蔽的外衣。

　分析：外企腐败所造成的问题； 1 跨国公司制定商业标准 掌控市场规则。强者是规则的制定者，在中国很多产业占据主导 3 地位的跨国公司在中国市场中的腐败，也正在使行业规则发生改变。例如2002 年，一家跨国通信巨头刚刚推出无线对讲机的新产品，与此同时，中国信息产业部国家无线电管理委员会也适时公布了关于公众对讲机管理的通知。规定对409MHZ-410MHZ 频率之间的20 个信道专门划分为民用，并首次松动了对民用对讲机管理频率的限制。这意味着该公司的无线对讲标准成了该行业事实的市场标准。因为通信产品实质是技术标准的载体，当拥有无线对讲技术的厂商将产品大规模推向市场，这个通信巨人就成为标准的绝对持有者。中国国内企业处于产业劣势，并非核心技术的持有者。当跨国公司开展“教育”中国市场的战略时，在与政府的谈判中就占据了相当的主动—他们可能以特殊的公关手段，最后将技术标准变成政府手中的行政决策。当商业个体利益与行政机构产生联合的推动力量时，就会将多元化的技术标准推向其中的一元，当新的产业链还未形成时，行业监督和平衡系统已经被摧毁。它一方面可能会增加中国企业竞争的成本，更恶劣的情况是，中国企业有可能还要为这种技术买单当跨国公司的商业标准形成了事实的行业标准，中国企业标准还需要创新吗？中国企业在这种市场规则完全被他人掌空的情况下如何生存？ 2 跨国公司在中国市场的腐败行为可能会处于恶性循环之中，导致其他企业采取走私等边缘化的极端行为。而富士公司涉嫌胶片走私一案，不能不说是这种恶性循环的一个有力证明。

　柯达与中国政府签订“98 协议”，规定中国在3 年内不接受柯达之外的任何影像企业的合资项目。富士被一脚踢出门外，柯达尽享垄断之利。2003 年年初，富士公司被揭发“涉嫌走私”。这可看作是富士在正面政府公关败于柯达后，采取的边缘化、隐藏性的极端行为—— —走私。

　………………………… 分析：造成外企腐败的原因：最大的原因是来自政府自身，来自于地方政府的保护主义、干涉行为所造成的腐败机会.跨国公司的腐败主要来自机构性因素的推动。当市场处于渐进开放状态，政府既有分配稀缺资源的任务，又肩负推动经济发展的重担，跨国公司们为了规避市场风险，降低市场进入成本，常常积极寻求与行政力量的相互支持。越来越多的现象表明： 1 在国内市场机制尚不完善，政府权力决策机关仍然拥有用行政手段安排资源配置在市场中的配置，手中仍然捏着发放许可证的签字笔时，一些喜欢“直接非生产性获利”的跨国公司还会潜行在一些灰色地带之间。政府采购背后存在着黑手 在大多数转轨经济的国家中，政府采购通常被视作为国内企业提供竞争机会，扩大市场空间的决策。但是，当采购行为缺乏有效的监督，政府机构中的权力人员就成为采购行为的单独决策人，成为腐败者的猎食对象。在政府采购中，政府拥有对稀缺市场资源的决策和分配权力。或许一方失利，是作为其竞争 4 对手另外一个跨国巨头与政府决策者所达成的暂时“双赢”，但是这种双赢已经对原有的国内竞争者造成威胁，政府采购的招标行为因此失去意义。

　2 法律制度的不健全，行业中存在着潜规则。作为外来的经济力量，跨国公司尽管占有资金和技术优势，但在影响政府决策的能力、适应市场环境方面却不占先机。政府部门的扩权寻租行为，或者是跨国公司的竞争对手的中国公司依赖腐败等不正当行为对跨国公司的经营、业绩形成压力，会促使跨国公司效仿国内公司对政府采取“特殊沟通”的方式，有些跨国公司甚至已经形成一整套成熟的适应本土市场的“异化”策略。跨国公司处于中国本土公司和同类国际公司的竞争压力，他们对获得价格操纵权就会表现得非常迫切。当国内公司的竞争行为不正当，嗅觉敏感的跨国公司更可能发现自己行动的空间。

　在国内公司违规操作蔚然成风的情境中，在高额商业利益驱动下，跨国公司通过非正当手段与政府达成双赢在某些领域已经成为一种“潜规则”。

　腐败的碎片已经成为改革之中的市场经济的最大的社会污染，并酝酿成为一股可以撕碎经济的力量。改革之路并没有错，腐败也并非改革本身所造成的根源是没有很好地在法治中推进改革.中国正希望通过改革建立起平等的市场竞争环境，但是整个社会系统本身尚未形成理想中的规则。改革过程中，某些规定难免处于混沌状态。应此建立完善的法律体系是我们当前急需要做的。

　最后总结一下政府制定政策时所要注意的1 给外商优惠政策要有统一标准，权力大范围退出经济领域。2 政府应逐步减少对市场资源的占用，将权利还给市场，从而减少官员腐败的机会。一些必须要政府决策的领域，要尽量避免一人单独决策的情况，并建立完善的监督体系。

　3 法制必须更加健全，营造良好的社会风气 上海市政府回收利用废弃光盘的公共政策分析 案例： 上海对废弃气光盘的处理现状 不久前，据一位记者在网上进行的一次随机调查“个人如何处理废弃的光盘”中显示，在接受调查的35 人中，有30 人表示家中确有不少无用光盘。而在废弃光盘的处理上，8 人选择低价转让或者送人，6 人选择闲置在家，3 人颇有创意地用它们装点居室，剩下的13 人则直接将它们扔进垃圾箱。虽然调查的样本很少，但是也体现出关于个人如何处理废弃光盘所存在的问题。同时，随着打击盗版活动的深入开展，政府必定会收缴大量的非法光盘，如何处理大批量的光盘也是需要关注的问题。

　随着信息技术的高速发展，光盘在人们日常生活中的使用越来越广泛。数据显示，全球每年制造约200 亿张光盘，2000 年中国光盘的年消费量约为16 万吨，仅上海每年产生的废弃光盘总量就在 3000 万张以上，且目前正以每年 24%的速度递增，特别是上海之一信息化的大城市，可以想象其光盘消耗量之惊人了。这些废弃的光盘不能再使用，除去极少部分用作装饰物外，人们很容易将其丢进垃圾桶里，不仅造成极大的浪费，而且严重影响环境。

　市环保局办公室表示，目前，上海尚未对废弃光盘进行统一回收和分类处理。一般而言，工人会随手拣出一部分混在生活垃圾中的光盘，然后当作废塑料卖给回收者，未拣出的部分则随着生活垃圾一道被填埋或焚烧。

　二、废弃光盘的双重性 废弃光盘，属于“电子废物”，具有双重性，即危害性和资源性。

　由于缺乏一条光盘回收再利用的正规渠道，一批地下工厂随之兴起。它们将废旧光盘简单处理后加工成纯净水水桶、医用塑料等产品，成为危害人民健康的隐患。同时，光盘由一种名为聚碳酸脂的光学塑料，外加一层铝或合金薄膜制成。其中，聚碳酸酯与塑料袋、泡沫饭盒类似，同属不可降解的白色污染；光盘内还含有机染料、油墨、铝、铜合金等成分，如果按照传统的火烧或者压路机压碎后填埋的销毁方法，光盘上含有的金属有毒物质仍然存在，容易造成污染。因此销毁光盘不管是使用火烧还是压碎，都会造成二次污染。

　据介绍，光盘的回收可以得到很多的聚碳酸酯塑料，而且可以轻而易举地去掉塑料片上的涂色。由于经过回收加工后的聚碳酸酯仍是高品质的塑料原料，与环氧树脂一样，也是双酚A 的衍生物，可以生产医疗器具、汽车和电脑工业中的产品。因此光盘的回收利用不仅有重要的经济意义，同样有助于节省石油和其他不可再生的资源。分析： 控制电子垃圾政策分析 全世界数量惊人的电子垃圾中，有七成进入中国大陆！这些金属垃圾正严重污染我国东南沿海广东、福建、浙江省的生态环境和当地人民的健康。

　一、 提出问题 电子垃圾危害人类 1．对人体有很大的危害性。

　2．对生态有严重的破坏性 二、 确定政策的评估标准 解决电子垃圾问题，防止危害人民健康和破坏生态环境。

　三、 确定提出备选方案 1． 制定专门的有关法律。

　2． 大量的宣传教育。

　3． 堵住电子垃圾的来源。

　4． 政策扶持处理电子垃圾的相关产业。

　5． 制造商产品回收处理。

　6． 向消费者征收垃圾处理费。

　7． 做好回收利用工作。

　四、 分析备选方案 1．立法。我国应该借鉴国外的成功经验，加快对电子垃圾的回收处理立法。

　明确禁止将电子垃圾直接填埋或焚烧。

　其次要尽快明确谁来负责、谁来承担义务。通过立法，可以处罚违规行为，打击走私犯罪活动。成本低，见效快。

　2．大量的宣传教育。连续不断的在电视、报纸、各大媒体上宣传其危害性。成本一般，见 10 效快。

　3．堵住电子垃圾的来源。全世界数量惊人的电子垃圾中，有 80%出口至亚洲，这其中又有 90%进入中国。堵住来源，非常重要。成本一般。

　4．政策扶持处理电子垃圾的相关产业。据专家测算，一般一个初具规模的拆解企业，投入期后的五六年会赢利，从而步入良性循环。目前美国的电子垃圾处理企业年利润就已经达到了2500 万到3000 万美元。

　我国目前真正意义上的电子垃圾处理企业几乎没有，就更谈不上产业了。成本高，收益大，见效慢。

　5．制造商产品回收处理。让生产商正视环保责任。如果企业对产品的回收和处理负有经济上的责任，就会促使其生产产品时使用无害和易回收的原料。一些国家的电子企业已开始作此努力，如日本的富士通公司2001 年底宣布研发成功无铅的计算机配件，以后会大量生产。增加技术含量和成本，企业很难在短时期内 作到。

　6．向消费者征收一定的垃圾处理费。可减少浪费。消费者会有异议。

　7．作好回收利用工作。电子垃圾是客观存在，它必须要有出路。如果正路不通，必出斜路。抓好基层工作，见效慢，成本一般。

　五、 方案选优及实施 经比较，第一到第四项可以入选实施。

　1-6．废旧电池的污染和回收有关问题 随着人们生活水平的提高和现代化通信业的发展，人们使用电池的机会愈来愈多，在寻呼机、随身听、手机、袖珍收音机等大量消耗电池的同时，产生的废电池也在大量增加。中国电池工业协会秘书长王敬中告诉记者，目前，中国电池１８０多亿只的年产量占世界电池总产量的３０％以上，年消费量达７０亿－８０亿只，但回收率却不足２％。

　据了解，北京市电池年消耗量达６０００多吨。虽然近几年废旧电池的回收已引起有关部门重视，指定了专门进行回收的定点单位，同时在学校、商场、社区等一些高密度人群区设立了回收点，但收效甚微。１９９８年以来，北京市有用垃圾回收中心共回收废旧电池４００余吨，回收率仅为１．７％。大量的废电池都被丢弃了。

　电池的组成：干电池、充电电池的组成成分：锌皮(铁皮)、碳棒、汞、硫酸化物、铜帽；蓄电池以铅的化合物为主。举例：1 号废旧锌锰电池的组成，重量 70 克左右，其中碳棒5.2 克，锌皮7.0 克，锰粉25 克，铜帽0.5 克，其他32 克。

　废旧电池的危害性：废旧电池的危害主要集中在其中所含的少量的重金属上，如铅、汞、镉等。这些有毒物质通过各种途径进入人体内，长期积蓄难以排除，损害神经系统、造血功能和骨骼，甚至可以致癌。铅：神经系统(神经衰弱、手足麻木)、消化系统(消化不良、腹部绞痛)、血液中毒和其他的病变。汞：精神状态改变是汞中毒的一大症状。脉搏加快，肌肉颤动，口腔和消化系统病变。镉、锰：主要危害神经系统。三、废旧电池污染环境的途径：这些电池的组成物质在使用过程中，被封存在电池壳内部，并不会对环境造成影响。但经过长期机械磨损和腐蚀，使得内部的重金属和酸碱等泄露出来，进入土壤或水源，就会通过各种途径进入人的食物链。过程简述如下：池土壤微生物动物循环粉尘农作物食物人体神经沉积发病。

　其他水源植物食品消化生物从环境中摄取的重金属可以经过食物链的生物放大作用，逐级在较高级的生物中成千上万地富积，然后经过食物进入人的身体，在某些器官中积蓄造成慢性中毒。日本的水(人加吴)病就是汞中毒的典型案例。

　目前世界上生活垃圾处理主要是卫生填埋、堆肥和焚烧三种方式: 填埋:废旧电池的重金属通过渗滤作用污染水体和土壤。

　11 焚烧：废旧电池在高温下，腐蚀设备，某些重金属在焚烧炉中挥发在飞灰中，造成大气污染；焚烧炉底重金属堆积，给产生的灰渣造成污染。

　堆肥：废旧电池的重金属含量较高，造成堆肥的质量下降。

　再利用：一般采用反射炉火冶金法，工艺虽然容易掌握但是回收率只有82%，其余的铅以气体和粉尘的形态出现，同时冶炼过程中的二氧化硫会进入空气中，造成二次污染，直接危害操作工人的健康。

　事实上，废旧电池回收业并非无利可图。废旧电池中含有大量可再生利用的重金属和酸液等物质，如铅酸电池的回收利用主要以废铅再生利用为主，还包括对于废酸以及塑料壳体的利用。目前，国内废汽车用铅酸电瓶的金属回收利用率大约达到80－85％。

　据业内人士估算，按每天处理10 万只废电池计算，除去各种费用后，可获利2 万元左右；以70 亿只电池、50％的利用率计算，年利润可达6 亿多元。可见，在此领域实施规模经营完全可以创造效益。

　但遗憾的是，面对大量的废旧电池，我国众多废弃物处理公司却无用武之地，废旧电池处理正面临着非常尴尬的局面。一些环保专家分析认为，这种现状的真正症结在于我国尚没有形成废电池处理的产业化，打造废电池处理的“产业链条”已是当务之急。

　目前废电池的回收网络基本上是组织、个人自发“编织”而成的。居民对废电池的危害认识不足，没有普遍形成自觉收集、自觉上交的意识，所以废电池回收难成气候。虽然也有个人在从事收集工作，但是能力毕竟有限，不能形成规模。而作为生产企业的电池生产厂家每年都在向社会提供上亿只各类电池，但真正有意识并参与回收这一环节的确属凤毛麟角。

　分析： 要想从根本上解决废旧电池处理难题， 首先，国家应尽快出台相关行业政策及法律法规，并制定符合我国实际的管理办法及管理实施细则，从而使废旧电池的处理在产业政策的轨道上运行。专家还建议尽快建立健全系统的废旧电池自愿及强制回收体系。自愿回收体系的建立，可以采取设立公共收集设施的办法；而建立强制回收体系，则可通过立法要求生产者、销售者收集其产品废弃物。由于废电池在运输、储存过程中也可能造成环境污染，因此，还应建立完善的废电池运输和储存管理制度，把好运输、储存关口，防止二次污染。

　1-7．由“欧II”标准提前登陆大上海想开去 ――上海市机动车尾气污染的现状及对策 今年年初，上海各大媒体竞相报道了上海市人民政府沪府发[2003]8 号《本市提前实施机动车欧II 标准排放限值的通告》，通知中指出“为了控制机动车排气污染物对本市大气环境的

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