加强乡镇干部队伍建设调查与思考

　 加强乡镇干部队伍建设的调查与思考

　乡镇干部是党加强同农民群众血肉联系的直接实践者，是党的农村政策的执行者。乡镇干部队伍建设的状况，直接关系到我们党的执政能力的提高和执政基础的巩固。但目前乡镇干部队伍建设陷入了前所未有的困境。

　 一、 乡镇干部队伍建设面临的困境

　 1、 乡镇干部对维护农民合法利益的度难于准确界定

　 农民的维权意识一天天增强，乡镇干部对农民群众合法权益保护的力度也越来越大。绝大多数乡镇干部做到了“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。但在保护农民合法权益的过程中，在涉及各个具体农民时，乡镇干部却遇到了前所未有的困难。维护权益的前提是确定权益。乡镇干部同个别农民在确认其权益时，往往发生认识上的差异。乡镇干部在确认各个具体农民的利益时，一般是以具体的政策法规为依据，讲究的是其合法性，考虑的是普遍适用性；而个别农民在要求其权益时，讲究的是合理性，考虑的是各自的特殊状况。在正常情况下，合理、合法是统一，但在社会主义法制逐步建设的过程中，合理的东西有可能还没有上升到合法的程度，合理的还不一定是合法的；而合法的又只体现一般要求，体现不了特殊要求，未必很合理。乡镇干部在处理这类事情时，只能以法规为依据。由此而同个别农民发生矛盾和冲突，以致种下上访—协商—裁决再上访……的恶种。目前许多乡镇干部一半以上的精力已用到调解纠纷上，几乎没有时间和精力去考虑整体的发展和政府职能所要求的其它服务。

　 2、 乡镇干部自身的合法权益难于得到保护

　 落后地区乡镇干部的待遇水平极低，乡镇干部职业已成为不受人尊重，留不住人、即使留得住人也留不住心的职业。从职务升迁方面看，除乡镇党委书记、乡镇长外，其它人升迁的机遇是非常少的，多数干部是普通干部，不做升迁的梦，一干就是一辈子。从经济收入增长方面看，在财政分灶吃饭的体制下，经济落后地区乡镇财政囊中羞涩，许多国家有政策的合法经济待遇，无法给乡镇干部兑现。有的乡镇甚至无力支付干部出差的旅差费， 一些干部出差时自垫支经费，回单位却长期得不到报销的现象时有发生。由于职务升迁希望不大，经济收入待遇太低，激励机制上的缺憾，造成干部始终建立不起对自己所从事职业的自信，始终找不到全身心投入的感觉，始终达不到创造性工作的境界。穷于应付，疲于奔命，是相当一部分乡镇干部现实工作、生活状态的真实写照。

　 3、 乡镇干部的领导权威难于得到维护

　 乡镇干部处在各种矛盾冲突的前沿，他们必须在政策法规允许的幅度内，有一定的自由裁定权。责任、义务、权力三者的统一，是干部有效处理各种矛盾纠纷的前提。但目前的情况是，在一些敏感的问题上，乡镇干部只有上下联系、左右协调的责任，只有做深入细致思想工作的义务，没有最终决定权。但农民群众不理解，认为乡镇干部不为老百姓说话，从而对乡镇干部不信任、不支持、不谅解、不配合，以致相关工作陷入极其被动的境地。如在基本建设征地时，国家给农民的补偿开出了一个弹性标准，要求各省区可根据实际情况，在这个弹性标准区间内，取一个符合当地实际的恰当数值。经济落后地区实际执行中基本上是取弹性标准的低限值，这一补偿标准往往?是由省级人民政府定死了的，乡镇干部只能照章执行，并无改变的权力。但老百姓却认为国家给出的补偿标准是很高的，之所以只能得到低限值的补偿，是因为乡干部截留了一部分，所以强烈要求执行弹性补偿标准的高限值。乡镇干部向上争取多给农民一点补偿，上级不松口，向下说服农民接受低标准，农民不答应，往往因一户谈判而做工作数十次。结果是无论怎么努力，总有个别农户的工作做不好，以致长期延误工期，甚至留下多少年扯皮不止的后患。乡镇干部一方面因不能及时做好群众的工作被上级批评，甚至扣发工资奖金等的事时有发生，另一方面，因农民不能及时得到满意的补偿，被农民辱骂甚至殴打的事亦时有发生。乡镇干部不仅在做工作时，夹在上级和群众之间，老鼠进风箱——两头受气，而且人身权利还不时受到侵害。

　 4、 乡镇干部的职业风险增大，职业安全感下降

　 在中国官员等级中，乡镇干部是级别最低，工作环境、工作条件最差的，是官员中最辛苦，最应受到尊重和保护的群体，但目前他们受到的改革威胁却最大。一方面，国家要变大政府为小政府，要裁减财政供养人员，要减轻农民负担，首当其冲的就是乡镇干部，他们随时都面临被裁减的威胁。另一方面，国家要变命令型政府为服务型政府，需要大量有现代科技知识、市场知识、经营理念的干部，去组织、帮助、引导农民走上致富之路。实际生活中，乡镇干部向上看，头顶上悬着随时都可能掉下来把自己裁减掉的利刃，向下看，则是农民群众要求提供满意服务的热切目光，而热切目光的后面是稍有差池就必然出现的严厉问责。责任意识、危机意识是一个干部必须具有的，但当责任和危机演变成一种安全威胁的时候，干部就有可能选择逃避。但他们又逃到哪里去？乡镇干部没有机会和时间去掌握其它职业的知识和技能，主动转业难，被裁减下来后再就业就更难。失去职业安全感的干部，是不可能全心全意做好本职工作的。

　 5、 乡镇干部提高素质的要求难于得到实现

　,乡镇干部日复一日，年复一年同老百姓打交道。他们是做群众工作的排头兵，应该具有新时期做群众工作的新的本领和技能，包括现代农业科技，现代市场经济知识、现代营销技术、现代行政管理理论与实践，现代执政党执政理论与执政能力等等。不具备这些方面的知识和技能，就达不到一个合格的乡镇干部的标准，就不可能在实际工作中取得创造性的成就。但实际生活中，他们没日没夜地工作，也没有节假日的概念。没有必要的工作闲暇，就没有精力去学习新知识、新技能。而且由于经费等的限制，没有必要的学习资料、学习工具和学习手段等，乡镇干部在工作闲暇时间学习几乎不可能，到县、市（州）级党校或其它高、中等学校进修学习的机会就更少。

　 二、乡镇干部队伍建设陷入困境的原因分析

　 当前流行一种看法，即农民负担过重，“三农”问题日趋严重的根源在于乡镇干部太多。因而必须撤消乡镇机构，裁减乡镇干部的呼声不绝于耳。这给乡镇干部队伍建设带来了极大的障碍，对巩固党的执政基础是非常有害的。笔者认为，造成这一不良后果的原因有以下几个方面：

　 1、 思想认识错位。乡镇干部担负着九亿农民的组织、管理、服务的任务。但人们却将乡镇离、退休干部，事业单位、中小学的在岗职工、离退休职工等这些本已经不再是或从来就不是乡镇干部人员的开销，一并计入乡镇干部开销之中，甚至把吃财政饭的人的开销统统算进农民负担之中。以此来论证撤消乡镇机构、裁减乡镇干部的必要性。这在认识上出现了两大问题，一是现实的社会已经不再是封建时代小农经济为特征的单一农业社会，农业增加值占国民生产总值的比例已经下降，公务人员的开销主要不是由农民来负担，而是由其它产业的劳动者来负担；二是教育及其它公共福利事业，应该是举全力来兴办，而不是由乡镇收入来承担，更不应该把这类开销打在乡镇干部加重了农民负担的帐上。

　 2、 权利责任错位。首先是财权与事权不对称。实行的是国家集权型财政体制，基层政府缺乏财政控制能力，乡镇政府获得的权力资源十分贫瘠，乡镇财权过小，财政地位过低，无财难以行政。

　其次是权力与责任不对等。在目前部门职能政府化，部门利益法律化的体制下，乡镇政权的职能已基本丧失，完全成了上级政府各职能部门的执行机构。乡镇的权利是极小的，责任却是无限的。乡镇政府要管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等多项工作。与此形成鲜明反差的是法律赋予乡镇政府履行职能的权力却越来越少，造成职权行使“虚化”和“悬空”。“上面千条线，下面一根针”，哪根拽得紧，就跟哪根转。由于国家体制和机制等诸多方面的原因，市县一级条条块块分割过宽、过细，“衙门”、“婆婆”和“菩萨”过多，哪尊“神”也得罪不起，今天你来检查，明天他来验收，应接不暇，乡镇领导整天应付不完。特别是一些阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬，而且都要与工资、考核、奖惩挂钩，不搞不行。乡镇干部经常“跑断腿，磨破嘴”，不分昼夜也难以完成上级各部门下达的诸多指标。这达标，那验收，样样都需要钱，庞大的招待费使得乡镇政府无法招架。凡事有考核，轻则受处罚，重则“一票否决”。

　签不完的责任状、数不清的一票否决让乡镇干部胆战心惊，如履薄冰。有些乡干部很无奈地说：“乡镇干部真是忙，一票否决压脊梁。成天泡在乡村里，难有空闲见爹娘”。如此等等，不一而足。在这种想干的事情干不了，不该负的责任必须负的畸形体制下，谁愿意再做乡镇干部！

　 3、 舆论导向错位。中国的“三农”问题是怎么形成的？中国的城乡二元结构是怎么积累起来的？稍作分析，就不难得出是国家大规模从农业中提取积累以支持城市工业发展造成的，绝对不是乡镇干部数量太多，素质太低，贪污腐化、鱼肉乡里造成的。而我们的一些新闻媒体却不认真研究根本原因，不惜时间和版面，不顾绝大多数乡镇干部为中国农村经济发展做出的巨大贡献，不顾乡镇政权在构建社会主义和谐社会过程中的巨大作用的史实，连篇累牍地宣染乡镇机构及乡镇干部存在的种种问题，给乡镇机构和乡镇干部的形象带来严重的负面影响，极大地伤害了乡镇干部的感情，使他们的职业自尊心、工作自信心降到了从来未有过的低点。在这种舆论环境下，还能够建设起一支执政、行政能力都很强的乡镇干部队伍吗？

　 4、评价体系错位。目前对乡镇干部的评价体系，基本上不是围绕乡镇干部应做事的实绩展开，而是围绕上级评价部门的需要来展开，且这些需要是乡镇一级机构和乡镇干部几乎无法适从的。如在安全生产、计划生育、社会治安综合治理等方面，只管结果，不管过程。即不管曾经做过多少工作，也不管这些工作过去如何有效，只要当前出了问题，就必然一票否决；而在政治学习、法制教育、文明单位创建等方面，则只讲过程不管结果。记录做不好，台帐没建好，职工订报的任务没完成等，均可能在评先进时被一票否决，但许多情况下记录、台帐、甚至总结等均可能是某个人闭门臆想出来的却顺利过关了。这种评价体系，给乡镇干部一个“启示”，不管怎么扎扎实实干事，一票否决的事仍可能发生，不管怎么虚虚假假应付，过得去的照样过去。投机取巧可能获得虚假政绩，谁还去追求实事求是？

　 5、乡镇班子不稳定。《组织法》规定每届乡镇班子的任期为三年，所以乡镇领导班子是变动最快的。并且乡镇领导班子的主要成员往往是上级组织部门从县（市）干部中直接选派的，因此乡镇领导干部总是处在一年“看”：二年“干”：三年“换”的非良性循环中。领导班子不稳定给乡镇干部队伍建设带来三大弊端：一是难于培养出具有长远、全局思维的干部。许多人在任急功近利，制造虚假政绩，是这一制度安排的直接产物；二是难于形成一支有合力的队伍。新官上任，第一位的是抓上级下达的各项硬指标的完成，对制度建设、队伍建设花的精力肯定要少些。一届又一届的重复，队伍建设问题始终上升不到应有的高度。三是难于形成决策与实施统一的实效。乡镇领导班子变动频繁，致使乡镇发展的决策还未来得及实施，或刚刚实施就调离，决策落实不了，规划实现不了。循环往复没有实效，造成一般干部的悲观与失望。

　 三、 走出困境的对策分析

　 1、加深对乡镇干部队伍建设的认识。乡镇政府，不仅是中国社会的稳定层，更重要的它是社会转型期的城乡结合部和各种矛盾的缓冲区。乡镇作为人民政权的基石，是我们党的执政基础，和人民群众联系最直接、最紧密。中国九亿农民，他们生产生活中的许多矛盾要靠乡镇干部来组织协调，他们必须的社会公共服务要由乡镇干部来组织提供。在中国尚处在工业化中期阶段，城市化率不足40%的情况下，在农民素质、民主进程、法制环境等都还相对滞后的背景下，奢谈撤消乡镇机构、推行乡镇自治，无异于痴人说梦。乡镇干部作为稳固农村政权的骨干，直接担负着团结群众、教育群众、组织群众、发展农村、建设农村、稳定农村的重任。乡镇政权和乡镇干部的战斗力、凝聚力如何，直接影响到民心的向背、事业的兴衰。在很大程度上，人民群众就是通过乡镇干部的形象来认识我们的党，通过乡镇政权的执政能力来判断我们事业的兴衰成败。乡镇干部处在改革过程中各种矛盾的前沿，针对他们的非议多一些并不奇怪。我们的党组织、上级领导及社会各方，应该充分肯定他们的成绩和贡献，坚持正确舆论导向，以正面报道为主，多宣传先进乡镇的典型经验和优秀乡镇干部的先进事迹，让全社会都理解和支持乡镇工作。而不是有了矛盾和问题，就把责任往他们身上推。伤他们的心，损他们的利，对提高党的执政能力，构建社会主义和谐社会是极为有害的。

　 2、 改善工作条件、稳定干部队伍。一是要增强乡镇干部职业安全感。任何一个人都不会为行将退出历史舞台的机构拼命工作的，要稳定乡镇干部队伍就不能一改革就拿乡镇开刀，搞得乡镇干部人心惶惶。必须给他们营造一个乡镇工作长期、艰巨、光荣的政治经济和社会舆论氛围，动员全社会来尊重和支持乡镇干部的工作，增强他们的职业神圣感和职业安全感。乡镇领导班子主要领导干部的调整不能过于频繁。除了任期届满，或班子极不团结，或个别领导干部能力水平低、素质差外，在任期内一般不宜对班子和领导干部作大的调整，保持乡镇经济发展的连续性和相对稳定性。二是在工作、生活上关心乡镇干部。乡镇干部长期工作在农村第一线，生活条件比较艰苦，各级各部门要在生活上、工作上多关心乡镇干部。同时，要把对乡镇干部的关心爱护和严格要求统一起来，并贯穿在干部的思想教育、选拔任用、管理监督、激励约束的各个环节之中。结合本地实际，适当提高乡镇干部的政治、经济待遇，对乡镇干部的住房、家属调动、子女入学、医疗保险等方面也要给予关心和照顾，使长期在乡镇工作的干部感到政治上有盼头，事业上有奔头，经济上有想头，工作上既有压力，更有动力。须知关心爱护在岗工作的干部，比号召向积劳成疾英年早逝的干部学习更重要。让乡镇干部思想顺心、生活舒心、工作安心，满腔热忱、认真负责地做好本职工作，是整个社会的共同责任。

　 3、明确职能、理顺关系、创造良好的工作环境。目前乡镇党委、政府的职能已被彻底搅乱了，做了许多不该党委、政府做的事。在这种制度安排下，干部的身份也难以准确定位，实际工作中“被迫”身兼数职，不仅是乡官，还是税官、警官甚至是法官，在没有任何执法权的情况下要管辖区内的交通安全、处理纠纷，还要发展公益事业和地方经济。事无巨细乡镇党委、政府的干部都得出面，一次又一次与群众发生正面冲突和矛盾，造成群众与乡镇党委、政府的对立。所以应该进一步明确职能，理顺关系，乡镇干部只做党委、政府职能相关的事，即市场培育、基础设施建设、科技服务、引导发展生产、公共事业管理等，其它如收税、罚款等应由各个职能部门去做。上级政府的各个职能部门能做到底的事，不应该再要求乡镇政府去做，更不应该做那种部门请客，乡镇买单，增加乡镇负担的事。确实需要乡镇政府领导和配合的，也应该将办事所必须的经费足额拨付给乡镇，避免乡镇不敢向上要，就向农民收的情况发生。上级党委、政府要适当压缩或取消一些不必要的达标升级、检查评比活动，对乡镇工作的检查考核要简化程序和办法，重点考核工作实效，不能单纯强调投入、装备。禁止多头检查，慎用、少用“一票否决”。各部门及对口联系单位不得在乡镇乱吃乱喝，严禁任何部门和单位强行向乡镇摊派报刊、书籍，为乡镇压缩不必要的开支。现实生活中，乡镇干部遭遇上级各部门的文山会海，忙于迎接上级各部门检查、评比、考察等接待应酬，工作不能自主，思想负担过重，社会环境不优，在这种的情况下，乡镇干部队伍建设的难题始终难于破解。

　 4、有规划地加大乡镇干部的培训力度，提高乡镇干部的素质和能力。提高党和政府的执政、行政能力，关键在党政干部必须具备党所要求的“科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政、总揽全局”五种能力。而这些能力的养成，除了在在岗工作过程中积累实践经验以外，离岗到党校、高校进行理论、技术学习是完全必要的。上级党委、政府应该按照中组部、国家人事部的要求，把乡镇干部的培训落到实处，使他们掌握新时期农村工作所必须的理论知识和专业技能，从本领上达到提高执政能力的要求。这里必须处理好工学矛盾和经费难题，在工作与学习的关系方面，乡镇领导应做好统筹安排，不能因工作忙、走不开而剥夺干部接受正常培训的权利；在培训经费方面，上级政府应按照哪级培训哪级出钱的原则，将乡镇干部培训经费列入本级政府当年预算，不能因乡镇政府拿不出钱而使乡镇干部接受正常培训的规定落空。

　 5、严格科学管理，树立乡镇干部良好形象。乡镇干部队伍的总的状况是很好的，是一支勤政为人，无私奉献的队伍。但其中的少数干部也确实做了许多违法违纪，侵犯老百姓权益的事情，方方面面的评价、议论并不是空穴来风。因此，加强干部队伍的管理是建设高素质乡镇干部队伍的基本途径。首先，要建立健全制度，运用好约束机制。要建立健全《机关管理制度》、《考勤制度》、《学习制度》、《民主生活制度》、《目标考核制度》等，使对乡镇干部的管理进一步规范化、科学化。同时，还要制订一套行之有效的、完整、严密、细致的财务管理制度，从源头上堵塞各种乱收乱支的漏洞。其次，建立健全考核指标体系，运用好激励机制。乡镇工作点多面宽，繁琐复杂，目前的定量考核指标存在实际上的不可比性，考核乡镇领导工作实绩时，既有本人的能力、水平、主观能动性等方面的原因，同时也受区位条件、原有基础、经济水平及其他条件的影响，还有考核者与被考核者之间的关系状况等，实际操作中难免有失公允。因此，上级党委、政府必须研究制定一套乡镇干部岗位责任制、任期目标责任制和考核激励机制，明确工作任务、具体目标、奖惩标准，科学考核乡镇干部政绩。并正确运用考核成果，对作风正派、工作能力强、群众公认的干部，要敢于破格提拔使用，真正实行“能者上、庸者让、优者进、差者退”。

　当前乡镇领导干部队伍建设的思考

　一、当前乡镇领导干部队伍存在的问题

　1.政治素质不过硬。部分乡镇领导干部的理论功底比较弱，在领导工作中缺乏辩证法，缺乏科学的认识方法，贯彻“三个代表”要求肤浅化、表面化；联系实际的能力比较弱，纸上谈兵多，指导实践少，特别是运用理论解决工作中遇到的复杂问题时，就“绕道走”；执政为民的观念比较弱，“官本位”思想仍不同程度地存在，不能正确处理权利、地位与责任的关系，一事当前，考虑个人多，考虑群众少；党性观念、纪律观念、责任意识淡薄，在大事大非面前看不准方向，分不清是非。

　2.执行力不强。主要表现为：简单随意，理解上级政策不全面，执行上级政策不认真，甚至搞上有政策下有对策；机械照搬，说一传一，说一办一，形式上执行坚决，实际上消极怠工；缺乏解决复杂问题的能力，对复杂的社情民意缺乏全面、准确的把握，对复杂的矛盾和问题缺乏敏锐的判断，面对困难和压力，不是积极主动的创新工作思路和工作方法，而是消极畏难，怨天尤人，难以采取有效的办法予以化解；被动应付，缺乏积极性、主动性、创造性、预见性，推推动动，不推不动，等、靠、拖思想严重；笼而统之，工作不具体、不深入、不扎实、浅尝辄止，只讲原则话，不求精细化；虎头蛇尾，开始抓得很紧，过后疲疲沓沓，缺乏后劲，不能持之以恒。

　3.工作作风不实。当前存在的一些不良作风，突出表现为“软、散、拖、满、虚”。有的作风飘浮，言行不一，律己不严，不能以身作则；有的乐于当老好人，得过且过，你迁我就，不去探究过失在谁、责任在谁，看似十分团结，实则软弱无力；有的搞内讧、窝里斗，互不“服气”，谁都想说了算、但又谁说了也不算，一盘散沙；有的拖拖拉拉，推诿扯皮，丧失了机遇，贻误了时机；有的眼高手低，只愿大事着眼，不愿小事着手，缺乏实践锻炼，欺上瞒下；有的虚报浮夸，空话、套话、假话连篇，热衷于“政绩工程”，不办实事，不求实效，只图虚名。

　二、存在问题的原因

　1.教育上有盲点，学习培训走过场。教育培训意识不强，存在重提拔轻教育的倾向和重任务“加压”轻思想“加油”的倾向。学习培训方式和内容缺乏针对性，造成乡镇领导干部对目前的学习培训不感兴趣。学习培训的效果没有明确和硬性的要求，导致乡镇领导干部学习培训走过场。

　2.监督管理上有漏洞，落实不到位。监督管理制度的内容抽象，弹性大，操作中人为因素多。监督管理意识淡薄，工作落实不到位，对乡镇领导干部的监督事实上存在“上级疏于监督，同级不愿监督，下级难以监督，群众无法监督”的问题。

　3.考评不科学，乡镇领导干部能上能下机制不畅。考核缺乏独立的、科学的评价体系，考评手段乏力，容易导致虚假政绩。公推直选推行力度不够，能上能下机制不畅，相当程度上存在“不到年龄不离岗，不犯错误不下岗”的问题，致使部分乡镇领导干部不思进取，不求提高，缺乏危机意识和压力感。

　4.激励奖惩机制发挥作用差。激励奖惩无具体标准和要求，人为因素较多，公平性较差，且落实不到位，一些乡镇领导干部有责无权、有苦无实，成绩未得到回报，后顾之忧难解决，乡镇领导岗位的吸引力降低。

　5.乡级财政空虚，无法保证正常开展工作。目前县级财政对乡镇实行人头工资直接打卡，公务费每人每年600元包干。600元公务费除上缴集体应支付的4%的个人医疗保险费外，还要支付党报党刊款、通讯费、干部进城开会办事的出差费、干部调训培训费等，乡级财政入不敷出、举步维艰，乡镇领导干部为此焦头烂额。

　三、加强乡镇领导干部队伍建设对策和建议

　1.结合实际，狠抓教育培养，提高乡镇领导干部综合素质

　一是加强乡镇领导干部理论学习培训。开展学习活动，每年检查乡镇领导干部的学习情况，调阅学习笔记和学习心得体会；实行培训学分制管理，凡培训考核学分达不到60分的，不予结业，并重新参加培训。二是加强乡镇领导干部的思想政治教育。用先进典型加强正面引导教育，用反面典型案例进行经常性的警示教育。三是加强乡镇领导干部的实践锻炼。对乡镇年轻领导干部，安排到村社挂职锻炼；对长期在基层工作的，采用上调或上挂的方式调动积极性；对具有较高知识层次、较强接受能力的，外派到先进地区学习锻炼；对有较大潜能的干部，调整到重要工作、关键岗位锻炼。

　2.突出重点，严格监督管理，切实保证乡镇领导干部的健康成长

　一是以落实工作责任制为重点，切实转变乡镇领导干部工作作风。当前，重点要落实岗位目标责任制、“民情日记”、“首问责任制”、信访工作责任制和领导干部监督卡制度等。二是以落实日常谈话制度和诫免谈话制度为重点，促使乡镇领导干部清清白白做官。定期开展市级领导干部与乡镇领导干部谈心谈话活动，纪委、组织部派员参加，并做好谈话记录。三是以查处案件为重点，大力纯洁乡镇领导干部队伍。对问题较轻的实行“黄牌”警告；对违法违纪者一律从严从快顶格处理。

　3.把握导向，健全激励机制，不断增强乡镇领导干部的活力

　一是健全干部考评激励机制。引入数量—线形分析法，坚持集中考评与平时考评相结合，定量考评与定性考评相结合，实绩考评与素质考评相结合，显绩考评与隐绩考评相结合。二是健全用人激励机制。对工作出色、业绩明显的乡镇领导干部予以提拔使用；加大交流力度，从根本上解决“只能在一个地方等天黑”的问题；严格实行“三下五不用”制度，平庸无为者下，执行不力者下，责任和纪律意识淡漠者下，对没有思路的干部不提拔使用，对闹不团结的干部不提拔使用，对工作多年变化不大的干部不提拔使用，对大局意识不强的干部不提拔使用，对违法违纪的干部不提拔使用。三是健全精神激励机制。定期开展表彰活动，宣传表彰勤政为民、努力工作的乡镇领导干部；压缩文山会海，减少各类不必要的检查验收，为乡镇领导干部松绑；妥善安置因年龄问题退下来的乡镇领导干部；关心乡镇领导干部家属、子女的学习、工作和生活，尽力帮助解决实际困难。

　当前农村干部队伍建设的调查

　　胡锦涛同志曾经讲道，农村基层干部是党的干部队伍的重要组成部分，在改革开放和社会主义现代化建设中发挥着不可替代的作用。农村干部坚强有力，始终保持蓬勃朝气、昂扬锐气、浩然正气，充分体现党的先进性，既是社会主义新农村的重要标志，也是建设社会主义新农村最根本的组织保障。

　　进入新的历史时期特别是贯彻党的十六届五中全会精神，建设社会主义新农村的新形势下，再次把农村干部推到十分重要的地位，已经成为农村各项工作的重中之重，甚至是真正的“一号工程”。深刻认识把握农村干部队伍建设的现状和规律，从长效机制上为农村干部创造宽松环境和工作条件，具有十分重大的战略意义。

　　一、农村干部队伍建设的极端重要性

　　首先，它直接关系到党的先进性建设。全国现有党员6700万人，其中农村党员就有3900万人，占到56%以上。农村党员的先进性教育显然是全党先进性教育的重头戏之一。农村干部是双重身份，他首先是农民，其次才是干部，他的工作生活、文化传统、接受能力与机关干部不一样，理论学习、党性教育相对不多，再加上层级推进能量递减规律的作用，自上而下发起的先进性教育，越到基层难度越大，必须下更大的功夫。进一步讲，先进性教育能否真正搞成“人民满意工程”，并不完全由高层说了算，归根到底的评判权和裁决权在老百姓心里。老百姓评价先进性教育成效，很多时候就是看能不能给自己带来实惠。这方面党和国家的方针政策是重要的，但更重要的是天天与老百姓打交道的农村干部的言行举止。现实生活中，“不怕官，就怕管”，专制集权社会是这样，民主法制社会还是这样，特别是涉及农村个人的事情，再大的官也不能直接把手伸向村里违反程序和制度越权办理，必须通过农村干部这一环节。农村干部不说话，你的房子就修不起来，扶贫资金就到不了户，厂子就办不起来，土地就无法调整，切身利益也就得不到保证。因此，搞不好农村干部队伍的先进性建设，党的先进性教育成果就得不到真正的充分体现。

　　其次，它直接影响着农村政策的落实。农村干部是农村政策的直接组织者、实践者和推动者，在政策落实上有时起着至为关键的作用。你的政策和他的想法吻合了，能给他或者是当地带来好处，他能动用各种办法，正规的非正规，组织的非组织的，把政策效力发挥到最大。一旦他对政策想不通，他就会打着从实际出发的旗号，把政策束之高阁，变成版面挂在墙上，讲在嘴上，具体落实还得一个“过程”。还有一种情况，他想办的事就讲创造性地执行政策，来回变通，他不想办的事，老百姓提出来了，他就用政策一口回绝。完完全全符合政策的事是不存在的，大的方面符合，小节上也会找出麻烦来。你搞养殖项目，上面也同意给予支持，但要有村里的章子，他就说你计划生育有问题，不符合条件，或者说你有赌博旧习，还要考虑，真是理在气壮。客观地讲，农村发展还比较落后，一落后问题就多了，利、弊、好、坏连得非常紧。现在铺开的“户户通”工程，老百姓修自己家门口的路，国家每公里补3万元，这是大好事。但一开工问题就来了，路产路权、宅基地界别等等纠纷多得很，农村干部如果没有强烈的事业心和责任感，怕惹人，怕麻烦，就是这样的好政策也很难惠及到广大农村。

　　第三，它直接主导着农村的生机与活力。农民是农村发展的主体，而农村干部则是农村发展的主导。有什么样的村干部，就有什么样的村风村貌和发展氛围。农村干部的干部地位，决定了他是全村的“代言人”，政府投资要他去走程序，企业投资要他去抓协调。接触的人不一样了，思维习惯和气质形象不知不觉就改变了；再加上他本身就是农民，又决定了他与农民愿望天然相通，最知道农民想什么，盼什么，怎样才能得到农民的真正拥护与欢迎。这样长期潜移默化，农村干部自然地成为农村先进生产力和先进文化的代表，真实具体地代表了农民的根本利益，他思想解放，敢闯敢干，村里就会时时处处漾溢着发展的气氛、创新的气氛。而且，一个精明的农村干部，不会让村里闲下来，不会让村里死水一潭，总能有一些新思路、新信息、新技术，并用亲身示范把群众组织发动起来，搞得村里生机勃勃、欣欣向荣。我们建设社会主义新农村，有许多新工作要做，有的马上能给农民带来实惠,有的要农民暂时做出贡献和牺牲。农民的眼前利益和长远利益就会发生冲突。怎么办？就是让农村干部去带头，去引导，通过农村干部亲身示范打开局面，把潜存在农村的生产力激发出来，形成加快发展的内生力量。

　　二、影响农村干部队伍建设的突出问题

　　我党历来十分重视农村干部队伍建设，各地还有许多行之有效的政策和措施，保护和调动了农村干部的积极性。但从实际效果来看，我们做了的与农村干部实际工作需要还有差距，有利于充分调动农村干部积极性的长效机制尚未真正建立起来，很大程度上影响了农村干部队伍建设的全面推进。

　　一是农村干部的出路不宽。对干部来说，得到提拔重用是最大的利益驱动。而现在干部供过于求，每到干部调整时，有一批批干部从上面压下来，充实到乡镇领导班子。村级干部干得再好，要走上乡镇领导岗位也是一个异数。上世纪90年代以来，临县一连出了好几位特别优秀的县委书记，十分注重农村干部建设，但先后仅有12名村级干部被提拔重用，占当时1027名村支部书记1%左右。乡镇副职是农村工作的真正骨干，直接奋战在第一线。但乡镇副职到了副书记这一级，也就到头了，再往上走的可能性微乎其微。更为伤感情的是政府机构改革，乡镇往往首当其中，当了好几届副书记、副镇长，一夜之间就变成非领导职务，除了工资待遇外与一般干部没有什么区别。在经济发达地区，乡镇副职还可以分流到镇办企业办经济实体，而贫困地区完了也就完了。政治上前途渺茫，其社会地位、同事之间和群众中的位置都会受影响，他们的积极性怎么能高起来？你让他们维护老百姓的切身利益，那他们的利益又由谁来维护？这都是很现实的事情，不是单单靠改造“世界观”就能解决了的。当然，这种现状不能把责任全推到县乡党委，而应该从干部使用的大政策上去思考问题。

　　二是农村干部待遇不高。临县县委组织部曾作过调查，农村“三主干”用于农村工作的时间平均达全年的1/3，而每人补助每年仅为1000元左右，近1/3的农村干部补贴低于平均水平，最高的为1200元/年。就按1200元算，是什么概念？相当于外出务工农民一个月的劳务收入，连正常的生计都难以维持。有些农村干部，一当就是十几年，刚开始是中上等人家，达不到这个水平，群众就不会选你，而现在的生活水平已经变成中等偏下。有人常讲农村干部没有战斗力，有干部能力问题，但经济上没个地位也是一个重要原因。市场经济把人们的价值观变了，你穷了，就说明你没本事，说话就没人听，办事就没人跟，大选举时位子也保不住。乡镇干部的情况也好不到那里。财政分级包干之后，工资由同级财政支付，县里不如市里，市里不如省里和中央。最基层的国家干部就是乡镇干部，不但调资政策享受在最后，而且工资还要与绩效挂钩，有的是半年一兑现，有的是年终才集中发放，七折八扣，到头来要领到正常工资，都要从实际情况看。许多乡镇副职，个人就拖了一屁股债，很难真正把精力投入到工作中来。

　　三是工作环境不宽松。“上面千条线，下面一根针”，每项工作都可以检查到村里，检查到乡镇。这在上面叫改进作风，在下面则遮前顾不了后。因为来的都是领导，至少来自于领导机关，谁也可以强调要求，谁也可以批评指导，搞得农村干部心情非常紧张，稍不注意就惹下人，桌面上讲你不重视工作，背后说你人性很差。另外，现在监督农村基层干部的人也太多了。强化监督是对的，失去监督的权力必然导致腐败。问题是监督要实事求是，要把目的放在帮助基层解决问题上，不能也不应该把监督变成对农村干部个人的要挟。社会上就有一些不入流的小报小刊，以登报曝光为手段，以维护群众利益为借口谋取私利。难于处理的是就事论是地讲，他说的确实是对的，但从主政一方的领导干部来说解决问题并不那么简单。就比如取缔“土焦炉”问题，屡禁不止的原因很多，一方面是这条路确有暴利，另一方面是老百姓还没有更好的来钱门路，有一些穷到极点的人硬是铤而走险。政府取缔力度再大，也仅是治标而不是治本。但一些社会媒体一弄，就把农村干部变成“土焦炉”的“保护伞”，农村干部包括乡镇政府的主要领导首先要受行政处分。还有一个问题，随着人民公社解体以至改革开放以来权力结构调整，农村干部手中没有多少权力，开展工作时面对家族势力、宗派力量特别是新兴富裕阶层的挑战，有时束手无策，无能为力，搞不好就变成个人恩怨。轻者从上面给你往下压，让你威风扫地；重者直接打击报复，大大地挫伤并制约了农村干部的积极性。

　　四是管理保护力度不够。小平同志讲，“管理就是服务”。但现在一些上级领导一讲管理，就是管住、管死，就是落实责任，好象给农村干部分解落实责任就加强了管理。责任落实必须有权力体系作保障，否则，责任制就异化为抑制机制而不是动力机制。安全生产提到党的十六届五中全会公报上，就有人提出煤矿出了事，首先追究乡镇政府的责任，理由是属地管理。其实乡镇没有这个权，他不能停产整顿，也没有经济实力养起庞大的监管监测队伍。从政府内部讲，主要的问题是正职对副职的管理保护不强不力，论资排辈倾向严重，感情倾向严重，通人情倾向严重。有了工作，首先考虑副书记，其次才是副镇长。书记就有个工作安排了权，安排的工作多，就是对谁培养的多，干部调整时谁就有优先权，自觉不自觉地冷落了其他干部。正职和副职对眼，思想交流多，信任感就强，有了问题能理解，提出建议能采纳，副职就能轻装上阵，一心一意地开展工作。正职对副职有了看法，副职一般不敢说话，深思熟虑就容易钻牛角，提出的建议和工作上的想法也就离题远了，多次形不成互动，积极性也就淡化了。农村工作很难，一线上的工作不单要靠政策，也要有一定工作方法，更要有一定的威信，说话一定要算数，有时好不容易定了征地补偿标准，上面却来了一个电话，来了一个条子，非要你多补补好，而且直接通到书记。不办不行了，结果是一线干部惹了人，上面干部和了人，工作上的事情也办不成。管理农村干部保护干部最重要；保护农村干部，保护威信形象最重要。

　　五是农村干部队伍自身也存在一些问题。突出的表现是年龄老化，文化低下，能力不强，班子内部缺乏民主科学的工作机制。其中主要原因，一个是对农村干部教育培训不够，特别是能力培养上差距尤为明显；另一个就是纳新难，新鲜血液不能及时补充到党的组织中来。农村一些有本事、有实力的人不愿入党当干部，而想当干部的人动机不纯，还不具备党员资格，就公开挑战党支部书记权威的大有人在，严重影响了农村干部队伍的纯洁性和战斗力。

　　三、进一步建立完善农村干部队伍建设的长效机制

　　据调查，不仅是一般性的工作调研，而且经过先进性教育中与各方各级领导面对面的谈心，人们普遍反映农村干部队伍建设非常难抓。理论上讲通的，实际工作中不管用；实践中管用的一些土办法、“土政策”，又很难从理性的高度总结推广。二者统一了，经济上又没有实力，钱又成了问题。基于这样一种情况，我们认为，农村干部队伍建设不能急功近利，也不可能毕全功于一役，而应该有一个长远规划，最好纳入“十一·五”经济社会发展规划统筹考虑，或者作为配套附件常抓不懈。具体到当前工作，应该把重点放到政策设计和制度安排上，进一步建立完善有利于农村干部放心、放手工作的长效机制。

　　首先要有保障激励机制，使农村干部生活上有保证。党的先进性既有理论上的先进作用，又有社会生活上的表率作用。党的干部过不了日子，做在人前，活在人后，有什么先进性可言？能力不强的，就不要让他当干部。当上干部，就应该把因工作造成的损失给他弥补起来。一是要切实提高补贴标准，投入工作一天，就应该补助一天。按平均水平算，村干部工作时间大都在全年1/3以上，参照外出民工每天劳务收入40元一半的标准，村干部补贴至少应达到2400元。这方面如有政策，要抓紧落实；政策不明确的，要予以修善。二是强力推进农村党支部“星级管理”，经济条件好的地方，要注重硬件建设，给工作规范化、正规化的党支部评星定级。贫困山区则要重点考察党支部的工作量和战斗力，版面、图标、办公设施是一项重点内容，但不能成为硬性指标。各级各部门特别是组织验收的部门，要把观念转过来。奖励方法要根据当地经济状况区别对待，集体有收入的村侧重给荣誉，集体没有收入的村侧重给予物质支持。各支部之间同气连枝，应该有礼让谦和的胸怀和气度。三是逐步推进农村主干职业化进程，有条件的地方逐步实行工资制，并入财政供养人员范畴合理安排，把农村干部生活维持在中等偏上水平。

　　第二要有宣传引导机制，使农村干部社会上有形象。农村干部形象问题，是一个大问题。农村干部没名气，村里就没名气。老百姓对干部印象不深，他的话就没人信，缺乏感染力和渗透力，工作也就深入不下去。村里选干部，参与积极性最高的是想当干部的人，大部分老百姓选谁也行，并不是特别有主见。第七届村委换届提倡党支部书记竞选村委主任，落选的原则上不再提名担任村党支部书记，很好地解决了“群众不要的干部，党也不要”的问题。但又有了新问题，一些村干部长期默默无闻，埋头工作，没有他们，党的方针政策特别是上级决策很难落实，可就是选不上，出现了“党要的干部，群众不要”的现象。这里关键的问题就是对这些干部不熟悉的问题，尤其是几千人的大村子，这种情况非常严重，直接影响了选举质量。农村干部要在社会上有形象，根本的要靠他们自己，同时也需要有一定的宣传引导。“严重的问题在于教育农民”，这句话并没有过时。具体工作中，首要的是全面推行村务公开。村务公开工作是从纪检监察部门发端的，重点开始是为了解决监督制约缺失，村级事务暗箱操作等弊端，其实里头有宣传干部实绩，教育引导群众的意义。因此不能把公开局限在财务收支、救灾救济等方面，要在全面深刻上下功夫。同时要定期不定期开展形势教育。乡镇党委书记、包村干部，应该及时多次召开各个层面的群众会议，将工作决策背景和村干部为维护村里利益所做的努力向群众通报，凡不违反组织纪律的都要畅所欲言，一些因工作需要而让村干部背了的“黑锅”，绝对不能隐忍不言，要向群众解释清楚。此外要鼓励农村干部大胆宣传自己。现在的农村干部包括乡镇干部，争当先进的劲头不大，宣传自己的积极性不高，连新闻部门的正常采访都是能推则推，好象上报纸、上电视，就是务虚图名不实在。新闻界的朋友讲，现在基层干部对批评报道特别重视，小报小刊的采编人员来了，请吃陪同送礼，真正的党报党刊记者下去采访，不是没有资料，就是数据尚未统计，其他更谈不上，这是一个很怪的现象，也是一个很不好的倾向。宣传自己，就是宣传工作；树自己的形象，就是树当地的形象，所有农村干部特别是乡镇书记，要有这个认识高度，积极主动地把自己的形象、下级干部的形象如实向公众展示，让群众评判，让社会认同，从而把群众团结吸引到党组织的周围。

　　第三要有科学的管理机制，让农村干部工作上有环境。从大环境上讲，主要是真正关心爱护干部。要进一步推行赏识管理，体现人情化服务。人情就是天理，天理就是规律。上级领导机关、领导干部要设身处地地为农村干部着想，不必要的检查少一些，调查研究和具体指导更多一些；对一些干部无心之过，该保护的要保护起来；有了责任该分担的要主动分担。把问题全推到农村干部身上，有时解决不了问题，反而会伤害干部感情，结果是于工作不利。应该有原则性规定，工作检查要有分管领导批准；人大政协法律监督和社会评议，要依法进行；群众监督要规范程序；新闻传媒监督要正确对待。从内部讲，重点是加强后勤保障。乡镇干部尽管是最基层的官，但也是领导，连饭都吃不好，机关灶都没有，有灶的伙食很差，卫生上不去，味道谈不上，怎么能把他的心安下来？有道是“兵马未动，粮草先行”。从书记镇长的角度讲，该放的权利一定要放，该给的待遇一定要给，韩愈也讲，“食不饱，力不足，才美不外现”，这话应该引起我们的深思。乡镇行政经费不足，村里没有行政经费，近年来又搞出个村级“零招待”，把上下干部搞得很被动。现在的村干部到了镇上，连饭也吃不上。乡镇是穷，但饭还是应该管。战争年代艰苦岁月，连长营长还去跟团部蹭饭吃，这不仅是饭的问题，还有个感情在里头。这些钱没有多少，就是多了也应该花。村干部对乡镇没感情，工作就不可能有主动性。农村有许多事情，涉及到国家的大政策，超出了村干部的职权范围，他不主动管，到时花钱就比这多多了，群众到市上访，乡镇要接，进京上省的也要乡镇接，接上两批花了的钱足够村干部吃一年。显然，对村干部厚待一分，还是能算过帐来的。从根本上讲，关键是营造工作氛围，要把述职会、评议会、交流会、表彰会等形式以制度的形式固定下来，发扬民主，畅开言路，使农村干部酸甜苦辣有所倾诉，得意之作得到肯定，思想理念引起共鸣，成就感和事业心油然而生，进而形成自己的小气候、小环境。此外，要高度重视合理安置农村干部。现行的干部管理体制要进一步改革完善，特别优秀、为当地经济社会发展做出突出贡献的农村干部，应大胆提拔使用。机关录用干部，事业单位人员招聘，要公开考试注重学历，这是对的，但不能教条主义，应该把招录范围扩大到农村干部，并在方式方法上因人制宜。乡镇副职当到15年以上，县上安置时应与乡镇正职同等对待；村干部干到20年以上，卸任或选下来的，只要不是个人原因，都应该予以适当安置，让他们继续发挥作用。总之要逐步把农村干部管理并入党的干部队伍建设的整体轨道中来。

　第四要有教育培训机制，使农村干部能力上有提高。实际地讲，村里直接选上的干部，固然不是最差的，但也不一定就是最好的，就是最好的，也与工作要求有差距，也需要进一步提高。当前条件下农村干部与村民个人利益关系不是十分直接，也不可能为所有村民直接服务。村民民主推选干部，往往是先选近的，“远亲不如近邻”；其次是亲的，毕竟“打断骨头连着筋”，从工作出发、有大局意识的村民还主导不了选举方向。因此，新选上的干部，要成为合格的干部，还要经过党的集中教育培养。长期担任村干部、也得到群众认可的，也普遍存在素质不高、能力不强的问题，在新的形势和任务面前也有诸多的“不符合”、“不适应”。而且任职越长的干部，经验主义倾向越严重，思维习惯、工作方法保守性越大，要与时俱进没有继续教育是不行的。近年来我们加大了干部教育培训力度，但重点是各级正职，对乡镇副职以下干部的培训抓得不是很紧，应该尽快补课。有鉴于此，要进一步深入推进共产党员先进性教育，集中精力把第三批共产党员先进性教育抓紧抓好。需要特别说明的是，农村干部先进性教育与机关党员先进性教育要区别对待，在加强党性党风建设、改造主观世界的同时，要切实抓好干部能力建设，把先进性教育成果首先体现在村干部的实战能力上。借此机遇，第七届村委换届之后，各级党委要有新规划，职能部门要有新动作，财政支持要有新措施，新闻媒体要有新栏目，大专院校和各级党校要开设新课程，整体互动，齐抓共管，形成农村干部教育培训新高潮，为进一步贯彻落实“三个代表”重要思想，坚持科学发展观，建设社会主义新农村提供强有力的人才支持

　(中共中央办公厅1999年3月20日转发)

　为了贯彻落实党的十五大和十五届三中全会精神，坚持党在农村的基本政策，发展农村经济、提高农业生产力水平，进一步加强党对农业和农村工作的领导，保证农村改革和发展目标的实现，现就大力加强农村基层干部队伍建设提出以下意见：

　　一、充分认识加强农村基层干部队伍建设的重要性和紧迫性

　　农村基层干部是贯彻执行党在农村各项方针政策的骨干，是团结带领广大农民脱贫致富奔小康、建设有中国特色社会主义新农村的带头人。全国600多万农村基层干部，长期工作在农业生产第一线，勤勤恳恳，任劳任怨，为农村的改革、发展和稳定作出了重要贡献。改革开放二十年来的实践证明，这支队伍总体上是好的、有战斗力的，是完全可以信赖的。同时也要看到，这支队伍的整体素质同新形势新任务的要求还不完全适应。有的干部不能正确领会党的农村政策，执行中随意性较大，一些年轻干部不熟悉农村改革进程和政策；有的文化水平低，思想观念陈旧，带领群众发展经济缺少办法；有的思想作风不正，办事不公，作风简单粗暴，少数人甚至以权谋私，违法乱纪。这些问题必须认真加以解决。建设高素质的农村基层干部队伍，是把十五届三中全会精神真正贯彻落实到基层的需要，是全面、深入、扎实、持久地推进农村基层组织建设的需要，是深化农村改革、发展农村经济、维护农村社会稳定、推动农村社会全面进步的需要。各级党委必须从全局和战略的高度，充分认识加强农村基层干部队伍建设的重要性，采取有力措施，切实把这项工作抓紧抓好。

　　加强农村基层干部队伍建设总的要求是：组织广大农村基层干部深入学习马克思列宁主义、毛泽东思想，特别是邓小平理论和党的十五大、十五届三中全会精神，坚定走有中国特色社会主义道路的信念，提高贯彻执行党的路线方针政策、遵守国家法律法规的自觉性；认真实践全心全意为人民服务的根本宗旨，学会在新的历史条件下做好农民工作的方法；努力掌握社会主义市场经济知识、科技文化知识、法律知识，增强带领农民发展经济，搞好两个文明建设的本领。

　　二、进一步明确农村基层干部的职责和任务

　　农村基层干部要把团结带领群众深化农村改革，发展农村经济，增加农民收入，实现共同富裕，建设社会主义新农村作为根本任务，主要职责是：

　　1 坚决执行党在农村的各项政策，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；解放思想、实事求是，根据本地的优势确定经济发展思路；稳定发展粮食生产，积极发展多种经营和乡镇企业，推广农业科技，推动农村经济的持续发展和农民收入的稳定增长；在积极发展公有制经济的同时，鼓励和引导农村个体、私营等非公有制经济有更大发展。通过建立健全农村社会化服务体系，为农民提供产前、产中、产后服务，不断发展壮大集体经济实力。

　　2 加强农村社会主义精神文明建设，促进农村经济发展和社会全面进步。加强思想政治工作，不断对农民进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，党的基本路线和方针政策教育，思想道德和民主法制教育，引导农民正确处理国家、集体、个人三者利益关系；要大力发展农村教育事业，搞好计划生育，深入开展创建“文明村镇”、“文明户”活动，破除封建迷信，移风易俗，开展健康的文化体育活动，树立社会主义新风尚。

　　3 坚持党的群众路线，密切与农民群众的联系。决定重大事情要同群众商量，布置工作任务要向群众讲清道理；坚持乡镇政务公开、村务公开和乡村集体企业厂务公开，加强民主管理，接受群众监督；转变工作方法和工作作风，方便群众办事，关心群众疾苦，维护群众合法权益；正确处理新形势下的人民内部矛盾，善于用法律的、行政的、经济的和思想教育的手段调解纠纷，化解矛盾，促进农村安定团结。乡镇领导干部每年下村工作的时间不应少于50%，切实帮助村干部解决问题，开展工作，不要增加群众负担。

　　4 严格执行党中央、国务院关于减轻农民负担的各项规定。农民的合理负担要坚持定项限额，保持相对稳定；集体兴办生产和社会公益事业，要坚持量入为出、勤俭节约的原则，充分考虑群众的意愿和承受能力；严禁乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派及用公款大吃大喝、请客送礼；要根据农村人口数量、经济发展状况等，合理确定村里享受补贴的干部人数和标准。村党支部委员会成员和村民委员会的成员可以交叉兼职，村组干部也可交叉兼职。

　　三、注重培养选拔优秀人才，改善农村基层干部队伍结构

　　农村基层干部的选拔，必须坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备的原则。要把那些认真贯彻执行党的路线方针政策，清正廉洁，公道正派，群众拥护，有文化、有本领、真心诚意为群众办事的人，选进乡、村领导班子，特别要选准配强乡镇党委书记和村党支部书记。

　　发扬民主，扩大视野，多渠道地培养选拔农村基层干部。要有计划地从机关和企事业单位选派党性强、作风正、有能力的优秀年轻干部到乡镇担任领导职务。要重视从优秀村干部中选拔乡镇干部。继续选调优秀大中专毕业生到乡镇工作，表现突出的应及时充实进乡镇领导班子。要重点从农村知识青年、退伍军人、乡村企业骨干、外出务工经商回乡的优秀党员中选拔村党支部书记。对一时没有合适党支部书记人选的村，可从外面选派优秀党员去任职。要支持和鼓励机关干部、军队转业干部和大中专毕业生到农村工作。对一些地方引入竞争机制，采取公开报名、群众推荐、组织推荐和考试、考核、评议相结合的方法，确定村党支部委员候选人，由党员大会选举的做法，要在总结经验的基础上积极推行。

　　加强农村基层干部后备力量的选拔培养。加强对农村青年的教育培训，发展优秀青年农民入党，培养农村基层干部后备力量。要有计划地选送农村优秀青年接受各种职业、专业培训，参加实践锻炼，培养初、中级经营和管理人才。要重视农村年轻妇女和少数民族干部的培养和使用。

　　四、切实抓好农村基层干部队伍的思想作风建设，密切党群干群关系

　　农村基层干部队伍思想作风建设的基本要求是“五坚持五不准”：坚持实事求是，不准虚假浮夸；坚持依法办事，不准违法乱纪；坚持艰苦奋斗，不准奢侈浪费；坚持说服教育，不准强迫命令；坚持廉洁奉公，不准以权谋私。思想作风建设要在加强学习、提高理论和政策水平上下功夫，在认真贯彻民主集中制、增进团结上下功夫，在改进作风、真心诚意为群众办实事上下功夫。广泛开展向优秀农村基层干部吴金印等同志学习的活动，在广大农村基层干部中形成学先进、赶先进的良好氛围。

　　对那些问题多、群众意见大的乡村领导班子，要进行集中整顿。县乡党委要在认真调查研究的基础上，制定具体整顿方案。在整顿中，要组织党员、干部深入学习党的十五大和十五届三中全会精神，突出党的宗旨和政策、法制教育；要发扬民主，认真听取党员、群众对乡村领导班子和领导成员的评议意见；要通过组织生活会，认真开展批评与自我批评，制定整改措施，建立健全规章制度；要坚持思想教育为主、正面教育为主、自我教育为主，注重解决存在的突出问题。对经教育仍不能改正的，要果断进行组织调整。对违法违纪的，要严肃查处。

　　加强农村基层干部思想作风建设，要坚持经常抓，建立健全制度。坚持和完善乡镇党员代表大会或党员大会制度、村党员大会制度，健全党组织集体领导和个人分工负责相结合的制度，制定乡镇党委和村党支部的议事规则、决策程序。建立健全村民委员会的民主选举制度，以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。

　　五、加大培训力度，不断提高农村基层干部的思想政治素质和工作能力

　　培训内容要适应农村改革和发展的需要，增强针对性和实用性。重点是学习邓小平理论和党在农村的各项方针政策，同时要有计划地进行党的基本知识、社会主义市场经济知识、科技文化知识、法律知识的培训。通过学习和培训，帮助农村基层干部了解邓小平理论的精神实质，能够结合本地实际贯彻执行党的方针政策，并帮助他们提高带领群众发展经济、建设社会主义新农村的本领；帮助他们增强民主意识和法制观念，提高依法办事的能力。中共中央组织部组织编写的《农村基层干部读本》，可作为培训的基本教材之一。

　　培训要坚持理论联系实际的原则，方法灵活多样，讲求实效。每年对农村基层干部轮训一遍，每次培训要集中解决一二个突出问题。还可根据需要组织农村基层干部进行实用技术培训、岗位培训和各种专题培训。有条件的地方，可采取与大中专学校联合办班、鼓励农村基层干部参加自学考试和函授学习等方法，提高农村基层干部素质。一些地方组织贫困落后地区的乡、村干部，到上级经济管理部门或经济较发达地区跟班学习锻炼等经验，可进一步总结推广。

　　建立培训工作分级负责的责任制。市(地)委负责培训乡镇领导干部，县(市)委负责培训乡镇干部和村党支部书记、村委会主任，乡镇党委负责培训农村党员和其他基层干部。培训工作要在党委统一领导下进行，有关部门各负其责，密切配合。充分发挥县(市)、乡党校的作用。党员领导干部要带头在培训班上讲课。要认真研究解决培训工作中的实际问题，加强培训基地、师资、教材等基础建设。按照《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》(中发〔1999〕3号)规定，农村基层干部培训经费列入地方财政预算。各地掌握的党费可用作培训经费的补充。

　　六、严格对农村基层干部的管理和监督

　　认真贯彻落实《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，积极探索村干部管理和监督办法，逐步实行村级干部规范化管理。认真推行任期目标责任制，建立健全年度考评和离任审计制度。根据乡镇干部的工作特点，把对乡镇干部实行工作目标责任制、党风廉政建设责任制和离任审计制度与公务员年度考核结合起来。

　　建立和完善乡村干部激励机制。上级组织和有关部门要关心、爱护、支持农村基层干部，为他们开展工作创造良好的条件和环境。对实绩突出、群众拥护的干部，要大力宣传、表彰，给予鼓励和奖励；对农村基层干部工作和生活上的困难，要予以关心和照顾。坚决制止各种打击报复乡村干部的行为，触犯刑律的，必须依法处理。村干部的报酬，应随着经济发展和村级集体经济实力增强逐步提高，其标准应经过村民大会或村民代表大会讨论后报上级批准。有条件的地方，对正常离任的村干部可给予适当生活补贴。乡镇要转变职能，精简机构，减员增效，加强服务，做到依法行政，规范管理。

　　乡镇工作人员的配备应严格执行国家的编制，坚决防止和纠正私招滥聘的错误做法，采取切实措施，坚决把编外人员精减下来。各地要按照地方机构改革的统一部署，制定工作方案，认真贯彻实施。严格控制乡镇领导职数，不得超职数配备，超配的，要予以精减。注意乡镇党委、政府领导成员的相对稳定，保持工作的连续性。

　　七、加强对农村基层干部队伍建设工作的领导

　　加强农村基层干部队伍建设，县(市)委是关键。要把农村基层干部队伍建设列为县(市)委工作的重要内容，做到责任明确，措施得力。每年要对这项工作有部署，有检查，有总结，向上级专题报告工作情况。县(市)委书记要认真履行抓基层组织建设第一责任人的职责，带动一班人共同抓。建立县级领导干部抓农村基层组织建设联系点制度，以点带面，推动工作。省委、市(地)委要深入调查研究，制定工作规划，定期督促检查，加强对农村基层干部队伍建设的宏观指导。

　　各级党委要加强对农村基层干部队伍建设的领导，各有关部门通力协作，各负其责。党委组织部门要切实做好统筹协调工作，并建立工作联系制度，经常了解情况，及时发现和解决存在的问题。尤其要把计划安排、督促检查、教育培训、集中整顿、宣传典型等工作落到实处。共青团、妇联等群众组织要加强和指导各自的基层组织搞好自身建设。要用改革的精神研究新情况，解决新问题，总结新经验，探索新路子，不断提高抓农村基层干部队伍建设的水平。

　正确认识新形势对乡镇党委提出的新要求全面提高基层党组织执政能力摘要：

　乡镇党委作为党的全部工作和战斗力的基础，作为党执政的组织基础，切实加强执政能力建设，增强凝聚力、创造力和战斗力，对于全面提升党的领导水平和执政水平，推进党的建设新的伟大工程，具有积极而重大意义。本文试着以近几年来石井乡镇党委带领全镇人民在改革开放的征途上取得的宝贵经验为基础，分析新形势下建设海峡西岸经济区战略决策对乡镇党委提出的新要求，探讨提高基层党组织的方法途径。

　加强党的执政能力建设，是党的十六大为党的建设确定的一项重要任务。党的十六届四中全会明确提出，要“围绕思想、组织、作风、制度等四个方面，以加强党的执政能力建设为重点，全面推进党的建设新的伟大工程”。乡镇党委作为党的全部工作和战斗力的基础，作为党执政的组织基础，切实加强执政能力建设，增强凝聚力、创造力和战斗力，对于全面提升党的领导水平和执政水平，推进党的建设新的伟大工程，具有积极而重大意义。

　一、我镇党委执政的成功经验

　近几年来，我镇党委紧紧围绕“深化农村改革，发展农村经济，增加农民收入，加快脱贫致富奔小康步伐”这个中心，深入开展学习贯彻“三个代表”重要思想活动，以创建“五好”乡镇党委为目标，进一步深化党委管党职能，使乡镇党委的执政能力得到很大提高，凝聚力、创造力和战斗力得到明显增强。石井人民在镇党委的正确领导下，办起了400多家石材加工厂，年产值5亿多元，以石井港为依托，把握建设海峡西岸经济区的契机，利用社会游资、海外侨资和国家贷款，大力发展海上运输业。建成的石井港为国家二类口岸，是我市的唯一码头，拥有500吨级码头4个，1000吨级4个，3000吨级石油码头1个，5000吨级1个，从我镇可直航香港、厦门、上海、广州等沿海城市。目前镇党委正以发展的眼光，积极筹建对金门客运码头，依托闽台农产品贸易市场积极开展对金门直至对台贸易；建成了石井港口石油化工投资区，规划面积2200亩，已开发用地1000亩，有7家油料储运企业入驻，总库容量130多万立方米。随着经济的迅猛发展，石井人民的精神面貌发生了可喜的变化，“认识机遇、珍惜机遇、把握机遇”成为石井人“爱拚才会赢”的性格写照。

　历届镇党委充分认清石井的优势和不足，在台海局势出现缓和时，提出“立足本地、发挥优势、开拓进取、挺进世界”的经济发展构想，使只有单纯的渔农经济的石井镇，逐渐发展成为工业、捕捞、种养、加工、外贸等多种行业并举的工业卫星镇。镇党委还特别重视发挥石井是侨乡和台湾同胞主要祖籍地的优势，鼓励海外乡亲及港澳台胞回乡办厂。同时还十分重视发掘干部群众中存在的发展市场经济的巨大潜力，号召各村党员、干部带头集资投股兴办各种经济实体。任何一项事业的发展和成功，都有一个用之不竭的动力源泉，人民对美好生活的向往是内部动力，而党的正确领导、政策稳定、团结拚搏，则是我镇各项建设取得成功的三大法宝。

　二、乡镇党委执政能力现状和存在问题

　进入二十一世纪以来，特别是随着中央提出“抓出二十一世纪头二十年这一战略机遇期”、省委提出“建设海峡西岸经济区”战略构想，新一波的经济建设大潮正向我们涌来，乡镇党委的执政能力同当前面临的新形势、新任务的要求相比，还存在着相当差距，主要表现在：

　一是乡镇财政压力大，村集体经济薄弱，极大影响了镇党委的号召力和调控力。当前，乡镇财政压力大问题，已是一个不争的事实。特别是自农村税费改革以后，乡镇财源不足问题更是越发凸显，收支难以平衡，造成乡镇党委政府没有能力投入更多资金用于支持村级基础设施建设，改善城乡居民生活环境。而村集体经济又非常薄弱，农民人均收入较低，很难有能力筹措资金用于农村水电路等基本设施建设。有的村甚至连正常的村干部年终误工补贴都没法落实，以致乡镇党委、政府在党员干部和群众中的号召力、调控力受到极大影响。

　二是乡镇日常工作任务责任重，相对弱化了乡镇党委抓经济建设与党的建设力度。“部门千条线，乡镇一根针”。上级部门条条线线的工作任务都非常重要，但其最终的落实者都在于乡镇，乡镇工作任务繁重。如计生、征兵、禁毒、森防、安全生产等工作都是乡镇党委、政府的日常性中心工作，也是硬任务，常年跟踪检查，乡镇疲于应付，且多数实行“一票否决”，责任重大，致使乡镇党委、政府不得不腾出更多时间、人力、精力抓好落实，从而相对弱化了乡镇党委抓经济建设与党的建设力度。

　三是村级组织战斗力不强，直接限制了镇党委执政能力的发挥。村级党组织及村两委干部的素质高低，直接影响党的方针政策及乡镇党委各项决策部署和工作任务的落实与完成。造成村级组织战斗力不强、干部能力水平低的因素是多方面的，但有两方面的原因是值得关注的。一方面是优秀青年发展党员难问题。个别村干部怕丢位置，故意发展家族党员、派别党员，甚至发展低素质的党员或干脆长期不发展党员，严重影响了党员队伍的整体素质和形象；另一方面是优秀党员干部外出问题。一些村虽然培养了一批优秀青年党员，但“培养一批、走掉一批”的现象仍大范围存在，难以根本改变党员队伍老化以及村两委干部年龄结构不合理、文化程度低、创新力不强等状况。

　四是乡镇干部的“机关化”问题仍然存在，逐步疏远了党群干群关系。乡镇干部是乡镇党委、政府工作的直接实施者，也是党委和政府在群众心目中的形象和“旗帜”。一直以来，省市县委就高度重视加强乡镇干部的作风建设。相继开展了“两个年”、干部下基层、“效能革命”等系列活动，有效转变了干部工作作风，取得了明显成效。但乡镇干部的“机关化”现象仍在一定范围内存在，仍有少数干部不能深入一线、深入基层去倾听群众呼声、关心群众疾苦，老百姓称他们为“三走”、“三线”干部，损害了党和政府在群众中的形象，影响了党群干群关系。

　五是乡镇干部激励机制不健全，受到市场经济带来的负面影响。一些乡镇干部的人生价值取向发生了变化，现实主义、实用主义在乡镇干部中表现明显，而往往乡镇干部的激励机制又不健全。在物质激励方面，由于乡镇财政困难，干部福利低，难以建立物质激励机制，干部积极性受到影响；在精神激励方面，乡镇一般干部有的政治上进心不强，这也在一定程度上影响了乡镇党委执政能力的发挥。

　此外，在工作方法方面，部分地存在依然沿用计划经济时期的工作方法，公共服务职能发挥不够，过多地依靠行政手段开展工作；在工作机制方面，跟踪检查和监督机制还不够健全；在工作决策方面，采取民主基础上的集中和集中指导下的民主不够，各项决策机制还有待健全和完善，等等。这一系列问题也还在一定程度上影响乡镇党委执政能力的建设。

　三、全面加强乡镇党委执政能力建设的对策措施

　政党的执政愿望和要求是与“生”俱来的，这种要求只有在执政能力提高到一定程度，并且具备一定的条件，才能获得人民的认可，才能成为执政党，达到执政目的，从而实现自己的政治纲领或政治目标。《决定》指出：党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。政党执政后，其执政能力与党所处的环境和条件是紧密相联的，而且执政能力必须随着形势的发展不断加以提高，因此，党的执政能力是与时俱进的，必须不断地适应新的环境和条件的变化。党的基层组织作为执政体系的基础，更应与时俱进，努力提高执政能力和执政水平。

　（一）开展执政意识专题教育，统一党员干部的思想认识，努力为基层党组织执政能力建设夯实思想基础。在现行的行政体制下，基层组织虽不制定大政方针，但具体贯彻这些大政方针并在实践中为大政方针的发展与修正提供动力和依据；基层组织虽不直接提出立法建议，但可以提出有关党的方针、政策、措施的建议并通过组织程序传递到党的决策机关；基层组织虽不直接向党和国家推荐重要干部，但享有推荐这些干部的知情权、参与权、选择权和监督权；基层组织虽不具备更大层面的组织动员和作用发挥，但要直接向党员和人民群众进行思想宣传，要充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。总之，基层组织在党的执政上始终处于基础地位，其重要性是不容忽视的，也是不可否定的。

　（二）紧紧抓住发展这一主题，不断加快管理体制改革步伐，努力为基层党组织执政能力建设夯实物质基础。基层党组织工作千头万绪，但说到底还是为了促进发展。围绕发展这个党执政兴国的第一要务开展工作，不断增强基层党组织凝聚群众的物质基础，对于提高基层组织的执政能力具有重要的意义。因此，各级基层组织应该树立科学的发展观，提高统筹发展的本领，追求经济社会全面协调可持续发展。要深化乡镇行政体制改革，采取“放、改、撤、并”的办法，调整基层站所的布局。要调整完善乡镇财政体制，按照公共财政管理新框架的要求，建立符合乡镇实际的财政管理体制，新的乡镇财政体制必须以调动乡镇聚财、理财积极性为前提，增强乡镇发展后劲。

　（三）建立为民服务长效机制，密切党群干群关系，努力为基层组织执政能力建设夯实群众基础。党的基层组织直接面对群众，处在做群众工作的第一线，党的基层组织建设抓得好不好，工作成效大不大，党组织的创造力、凝聚力、战斗力强不强，都要以群众利益的实现程度来衡量和检验。因此，各级基层党组织必须切实增强执政为民的意识，把群众的呼声作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，把群众的满意作为第一标准，真正做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系。应建立“以乡镇为基点，上拓机关、下延村居、横联站所”的为民服务的长效机制。要建立接待室，负责对群众来人来电的接待、交办、协调、督办和回复工作。机关特别是基层站所通过建立联席会议制度等方式，定期研究解决基层存在的问题。村居要依托村两委建立民情接待室，为基层群众提供及时快捷的服务，真正达到便民、利民、为民的目的。总之，只有不断创新联系群众的载体，规范为民服务的长效机制，提高为民服务的水平和质量，才能不断扩大执政的群众基础。

　（四）坚持树立“关键在人”的思想，不断加强党员干部队伍建设，努力为基层组织执政能力建设夯实人力基础。党的路线方针政策和国家的法律法规能不能得到有效的贯彻落实，关键在于广大党员干部是不是得力。在农村基层，重点要建设好党员、村干部、乡镇干部这三支队伍。

　1、建设一支积极干事、实践能力强的农村基层干部队伍。一要在选人机制上有所突破。要解放思想，拓宽识人选人视野。对于确实没有合适干部人选的村，可以从乡镇机关与县直机关下派干部任支部书记。同时，要创新选举制度，实行村委会“竞选组阁”制度，优化村委会班子。二要创新农村基层干部的动力机制，解决好农村干部的待遇问题。要鼓励乡镇机关优秀青年干部到农村任职，并把下村任职的干部作为乡镇后备干部培养。要健全完善从优秀村干部中选拔乡镇干部的政策，激励村干部奋发进取。要提高村干部的经济和生活待遇，对村主要干部实行效益工资制。三要创新农村基层干部的培训机制。要加大对现有村干部的培训力度，除了正常的上岗培训、实用技术培训外，对村党支部书记和村委会主任的培训，应纳入干部正规化培训的规划，有针对性地对他们进行系统的培训。

　2、建设一支农村工作经验丰富、驾驭全局能力强的乡镇干部队伍。要坚持“四化”方针和德才兼备的原则，把那些认真贯彻党的路线方针政策，廉洁奉公，作风正派，群众拥护，有文化、有本领，诚心诚意为群众办事的人，选进乡镇领导班子。一要制定乡镇干部队伍建设的规划。明确乡镇干部队伍建设的指导思想和总体目标，制定具体的规划和方法措施。二要完善择优汰劣的任用机制。对乡镇干部不能一味强调年轻化。要凭业绩用干部。对那些虽然年龄较大，但经验丰富、能力很强的乡镇干部，要大胆启用，委以重任。同时，采取职务、职级分离的方法，提高乡镇干部的工作积极性。

　3、建设一支结构合理、素质过硬的党员队伍。要以开展保持共产党员先进性教育活动为契机，着力解决党员队伍在思想上、组织上、作风上存在的各种突出问题，从而把每个党员都塑造成为实践“三个代表”重要思想的先锋、模范和骨干。同时，要积极研究党员教育、管理、监督的措施。比如，积极探索新形势下党员管理工作的新机制，实行党证和党员电子注册登记制度；建立农村党员退休制度，或者建立党员“退居二线”制度，形成正常退出党内活动的机制；认真研究解决下岗和解除劳动关系职工党员的组织关系“挂空”问题，等等。

　（五）按照“整体推进、协调发展”的要求，加强基层党组织建设，努力为基层党组织执政能力建设夯实组织基础。基层党组织建设是一个系统、综合的工程。应该树立“整体推进、协调发展”的观念，协调推进农村、非公等领域的党建工作，不断提高基层组织的执政能力和执政水平。要强化农村基层组织的基础。当前，农村基层组织建设要在一些重点环节上取得新突破：一是理顺村级组织的关系。建议加强村民自治地方立法和配套政策法规建设，对村级组织进行责、权定位，明确村委会、党支部、村级经济组织的权利、地位，建立制度化的分权合作机制，实现村级组织资源的制度化配置。二是增强基层组织的调控能力。在实施村民自治的过程中，应赋予县级党委、政府或乡镇党委、政府一定的权利，在一些具体操作上，尽量考虑基层的可操作性。比如，对一些已选进村委会班子的不合适人选，给基层党委、政府一些法定权利，允许撤换或免职。要推进非公有制企业党建工作。一是继续抓好组织覆盖和工作覆盖。着力于实现党建工作与经济工作的同步推进，做到非公有制企业发展到哪里，党的组织就延伸到哪里，消除盲点，占领阵地。二是指导和帮助企业党组织充分发挥作用。要指导和帮助企业党组织把促进非公有制企业快速健康发展作为工作的出发点和落脚点，充分发挥推动促进作用、宣传引导作用、团结凝聚作用、监督协调作用和自律示范作用，使党建工作与企业生产经营目标同向、思想同心、工作同步。三是务实地开展党的各项工作。坚持立足“为企业发展所需要，为党员所欢迎，为职工所拥护，为业主所理解支持”，按照“灵活、多样”和“实际、实用、实效”的原则，切实增强活动的针对性和实效性。四是加强党务干部队伍建设。通过外聘（公开招聘）、内选、选派等方式，把党性强、作风正，又善于做思想政治工作，既懂生产经营，又有组织领导能力，既在职工中有较高威信，又能够被企业领导所接受的同志选为党支部书记。要把企业党务工作者纳入企业高级管理人才序列，通过人才交流市场，实行党务工作者的优化组合。同时，要出台积极政策，支持和鼓励机关“退居二线”的干部到非公有制企业帮助工作，发挥这些干部的余热，提升企业党建工作水平。

　22

相关关键词： 加强乡镇干部队伍建设