李岚清谈农村义务教育管理体制改革决策背景(上)
时间：2020-02-16 07:47:16 来源：天一资源网 本文已影响 人 
■“人民教育人民办”的提法，容易被一些人曲解和利用，打着这个旗号乱集资、乱收费，把本来应该由政府承担的责任推给老百姓。 ■1985年《中国共产党中央关于教育体制改革的决定》提出：“实行基础教育由地方负责，分级管理的原则。”到了20世纪90年代，这种体制的弊端逐步暴露了出来。 ■农村义务教育管理体制改革的基本观点，就是要把“农村教育农民办”转变为“义务教育政府办”。不能再打着办教育的旗号向人民乱收费了。 基础教育存在的问题和困难 记者：在推进基础教育改革与发展的进程中，您认为我国基础教育存在的主要问题和困难是什么？ 李岚清：在基础教育取得很大发展的同时，我们并未忽视我国基础教育还存在的问题和困难。 首先，对基础教育战略地位的认识和政府责任都还没有完全到位。发展基础教育，特别是九年义务教育和扫除青壮年文盲，是提高人的素质和培养人才的基础性工作。对一个地方来说，这实际上是一项高效的长期投资。而有一些地方的领导并没有真正认识到这一点，为官一任，急功近利，热衷于树碑立传的“形象工程”，把难以取得“立竿见影”效果的基础教育放到一边。即使是扶贫，也理解为就是上建设项目。其实，开发性的扶贫首先应包括开发人的智力、提高人的素质，这是根本意义上的扶贫。我在出差的路上看到有的地方贴出了这样的标语口号：“人民教育人民办，办好教育为人民。”后一句话我赞成，但前一句要改一下，改成：“义务教育政府办，办好教育为人民。”因为办好义务教育是政府的职责。“人民教育人民办”的提法，容易被一些人曲解和利用，打着这个旗号乱集资、乱收费，把本来应该由政府承担的责任推给老百姓。这不但加重人民的负担，而且还有可能滋生腐败。 其次，就是教育发展不平衡。这里有三个不平衡：一个是东部和西部的不平衡，再有一个是城市和农村的不平衡，还有一个就是区域内学校之间的不平衡，基础教育优质资源严重不足。有些地区虽已经初步实现“普九”的目标，但工作基础脆弱、质量水平偏低，巩固和提高的任务依然繁重；在尚未实现“普九”目标的地区，由于经济文化发展相对落后，推进义务教育的任务更为艰巨。西部及老少边穷地区基础教育的发展与发达地区的差距还在扩大。教育发展不平衡的根本原因是经济发展水平和经济的发展程度不同，甚至相差很大。 第三，基础教育的管理体制和投入机制不完善。尤其是在当时形势下稳定支撑农村义务教育的经费保障机制尚未建立，投入严重不足。有的地方在上一批拖欠教师工资解决后又发生新的拖欠。中小学日常运转经费和危房改造、校舍建设等必要资金得不到保证，严重制约了基础教育的发展。一些农村中小学校布局不够合理，也造成教育资源的利用率不高。 第四，实施素质教育尚未取得突破性进展。由于高等教育资源不足、入学考试竞争激烈等原因，基础教育不得不集中主要精力去应付考试，从而使素质教育难以真正开展。再加上学校教师队伍整体素质还不能完全适应实施素质教育的要求，对学生重智力培养、轻全面发展，重知识灌输、轻创新精神和实践能力培养的倾向还比较严重。课程教材改革滞后、学生课业负担过重、德育缺乏针对性和实效性等问题尚未完全解决。 上述问题如不抓紧采取有效措施加以解决，不仅基础教育已经取得的成果难以巩固，而且还可能滑坡，严重影响我国改革开放和现代化建设的进程。 农村义务教育管理体制非改不可了 记者：您指出我国基础教育存在的一个重大问题是农村义务教育的管理体制问题。那么，这个问题是怎样形成的？ 李岚清：农村办学和投入体制是历史形成的。在人民公社时期，公社是政经不分的实体，农民除挣工分以外，其他的收益都进入了“公积金”和“公益金”，公社就有责任为农民办教育。所以，那时矛盾并不突出。改革开放初期，公社解体，也没有“公积金”、“公益金”了，那就通过向农民收取提留款、统筹款和教育费附加来办学。后来乡镇企业一度兴起，而那时的乡镇企业，基本上是乡、村集体所有，从他们的收益中拿出钱来补助办学，问题也不大，特别是在发达地区更没有问题。而且当时主要是普及小学教育，所以那时的矛盾也不大。 1985年《中国共产党中央关于教育体制改革的决定》提出：“实行基础教育由地方负责，分级管理的原则。”1986年颁布的《义务教育法》规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”基础教育的这一管理体制，对于调动地方政府和广大人民群众的办学积极性、增加教育投入、改善办学条件、加快农村教育事业的发展，起到巨大的作用，为实现“两基”的战略目标作出了巨大的贡献，功不可没。但是，在实行的过程中存在着教育管理权限层层下放、管理重心下移的问题。在我国，城市的基础教育建设资金和办学经费主要来源于财政收入，包括向企业征收的教育费附加，而农村则仍然靠通过乡、村两级基层组织向农民收取的教育费附加和教育集资。因此，也可以说农村义务教育的责任，主要由乡、村甚至是由农民承担。 到了20世纪90年代，随着农村形势的发展，这种体制的弊端逐步暴露了出来。一是农村在实行家庭联产承包责任制后，集体积累已经不多，举办农村义务教育的责任实际上主要落在了农民身上，农民不堪重负。许多地方农村义务教育的经费得不到保障，拖欠教师工资比较严重，办学条件较差。越是贫困的地方，这种情况越严重。二是这种体制对教师队伍也难以实行有效管理，不能把好教师质量关，教师队伍素质不高，乡镇的教师队伍急剧膨胀，不合格的教师不断增加。正如电影《一个都不能少》中反映的，小学没毕业的来教小学嘛！教师发不出工资，很重要的一个原因就是教师多，特别是不合格的教师太多。有的地方竟然出现13岁的孩子进了教师工资名单的现象。三是总体上来说不少乡镇干部的管理水平与办好义务教育的要求不相适应。有些乡镇的教育工作实际上已变成向农民收费的集资办学，更有甚者还打着“办教育”的旗号向农民乱收费，引起农民的不满。这些弊端，使受教育人口最多的农村义务教育成为教育体系中一个最薄弱的环节，严重影响了科教兴国战略的实施。这些现象的本质是农村义务教育的体制严重地影响了农村义务教育的发展。2001年开始推进农村税费改革，取消了“三提五统”和教育费附加、教育集资，农村办学的主要经济来源已断绝，农村义务教育管理体制已到了非改不可的时候了。 农村义务教育存在的问题引起了党中央、国务院的高度重视。朱镕基总理2001年7月19日在安徽考察农村税费改革工作时，专门考察了农村教育问题。他在颖上县十八里铺乡宋洋小学考察时指出：“农村基础教育特别是义务教育还存在不少问题。农民负担能不能减轻，义务教育等必要的投入能不能保证，是检验税费改革是否成功的重要标志。我们工作的一个重要着眼点是，既减轻农民负担，又确保农村义务教育等必要的投入。这个问题我们要进一步研究，也希望安徽探索出新的经验。”临走时，朱镕基总理和教师们一一握手，深情地说：“拖欠的工资我们一定想办法解决。义务教育事关中华民族的复兴，决不能削弱！请大家放心。”胡锦涛同志对解决拖欠农村中小学教师工资问题非常关心。2001年6月，他在新疆考察时，了解到疏勒县和英吉沙县存在拖欠教师工资的情况，即与我联系，要求有关部门尽快解决。这引起了我们对这方面问题的进一步重视，并向他报告了采取的措施和解决的情况。当时分管农村工作的副总理温家宝同志对农村教育也十分关心。他经常下乡考察，看望农村学校的师生，给予指导和帮助。党的十六大之后，温家宝同志跟我商讨农村教育问题。他表示，以后增加的教育经费主要用于支持发展农村教育，我很赞成。 从“农村教育农民办”转变到“义务教育政府办” 记者：我们知道，调整、改革农村义务教育管理体制的难度非常大，这个问题又是怎样解决的呢？ 李岚清：这次农村义务教育管理体制调整主要是把办教育的职责上收到县。这一调整并不是说过去做得不对，而是因为情况变化了，宏观的环境变化了，宏观的体制变化了，农村税费制度变化了，因此原来的体制非改不可了。当然，刚开始改的时候，试点地方对税费改革给农村义务教育带来的影响估计不足，主要考虑的是减轻农民的负担。例如，安徽开始很乐观，认为为了减轻农民负担，只要中央补贴几个亿，就能解决税费改革问题了。然而教育费附加和教育集资取消后，教育经费从哪里来，却考虑不够。以后我们就在国务院提出这个问题，朱镕基总理和国务院其他领导同志都非常重视。那时全国人大会议正在北京召开，我们又到安徽代表团，请省委和省政府主要领导、部分人大代表和国务院主管部门，共同研究税费改革后农村义务教育的管理体制和经费来源，确定了对安徽贫困县教育补贴的办法。结果2000年中央对该省的补贴又增加了4.5亿元，2001年中央对安徽的补贴又增加了10亿元，才算把教育经费的缺口基本补上了。农村义务教育管理体制改革的基本观点，就是要把“农村教育农民办”转变为“义务教育政府办”。不能再打着办教育的旗号向人民乱收费了。义务教育政府办，应当由政府出钱。农民也是纳税人，为什么城市里由政府办义务教育，而农村却让农民自己办？农村你就不管了？这是不公平的。 在广泛调查研究和充分试点的基础上，2001年5月，国务院作出了《关于基础教育改革与发展的决定》，并于6月召开了全国基础教育工作会议，把各省、自治区、直辖市政府的一把手请到北京来，统一思想，对改革和完善农村义务教育管理体制进行了部署。这一改革的主要内容是：农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、以县为主的管理体制。通过体制的调整与完善，实现两个改变，也就是把主要向农民收费集资办学改变为主要由政府财政出资办学，将农村义务教育由以乡镇为主管理改变为以县为主管理。只有把教师的管理权和教师工资的发放收到县上来，才能把住教师进口关、质量关、编制关。对贫困地区、中西部地区教师工资实行专项转移支付，一定要确保，中间不能克扣，都要发到县里，把工资直接打到教师的银行账户上，让他们能按时领到工资。但是地方也不能完全躺在国家和省级政府的身上。一些地方教育没抓好，教师工资发不出，到县里一查，不少是因为花钱干了不该干的事，而把财政缺口留在农村教师工资上，向上面要补贴。这是很错误的。农村义务教育管理体制改革可以说是我国教育体制的一项意义重大的变革。 (本文摘自《李岚清教育访谈录》第五部分“实现中华民族伟大复兴的奠基工程”。标题为编者所加。)
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