第四章 公共政策案例分析案例

　 第四章 公共政策案例一、教学目标与用途公共政策案例是公共政策的直观化和具体化的客观描述，是解释和说明公共政策的可操作的实际形态。通过本章案例学习，学生重点掌握公共政策的核心要素、公共政策系统、公共政策过程等基础知识，能够运用多元分析工具对公共政策案例进行诊断，作出客观评价并提出解决问题的方法。二、涉及知识点（一）公共政策的核心要素 （二）公共政策系统的构成 （三）公共政策过程 （四）公共政策分析方法三、案例教学重点1.事实分析：是什么？在什么时间、地点？程度如何？事实的产生可能会改变问题所要达到的价值。2.价值分析：原因是什么？为了谁？应优先考虑什么？价值问题是能否解决的主要检验标准。3.规范分析：应该是什么？应该怎样做？政策执行的结果是要达到所谋求的价值与利益。4.可行性分析：能否行得通？公众是否允许这样做？需要确定客观现实中得能力与可能。5.利益分析：利益如何分配？利益究竟分配给谁？这是政策分析的归宿。

　 案例1 我国重大节假日高速公路免费政策及其反思【引言】随着中国高速公路免费通行政策破冰启程，2012年中秋国庆长假期间，8天的高速公路免费大餐史无前例。众多私家车车主高涨的出行兴致令内地交通直面“秋运”大考。从“新政”实施情况看，可谓喜忧参半。喜的是，“买路成本”大为降低；忧的是，“时间成本”急剧增加。全国各地相当多的高速公路成为“停车场”，做操、遛狗、踢毽子……网友戏称之为被迫上演全民健身运动。高速变“龟速”，已开始引发公众对高速公路免费大餐的新一轮讨论。【案例】为促进国土资源开发，优化地区经济产业布局，保障人民群众安全便捷出行，推动经济社会健康持续发展，我国近年来加快了公路基础设施建设的步伐。同时，为了拓宽投融资渠道支持公路建设，在新建高速公路及部分普通公路上实施了收费公路政策，这种政策对于加快公路建设发挥了极为重要的积极作用。然而，收费公路也在发挥积极作用的同时出现了一些群众反映突出的问题。比较明显的是，随着近年来我国私人汽车保有量的快速增长，许多人选择在重大节假日期间自驾出行，这使得一些私人自驾小型客车通过较多、车流较为集中路段的部分公路收费站因车流量大、排队缴费出现拥堵现象，既不安全，也影响了公路的通行效率，还给公众出行带来不便。近年来，部分地区针对社会关注的重大节假日私人自驾小型客车出行在公路收费站拥堵的热点问题，为提高车辆通行效率，先行在春节期间试行了收费公路分时段免费通行的措施，且已取得了良好的效果。在总结这些地区工作经验的基础上，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部和国务院纠风办在深入推进收费公路专项清理工作的同时，结合各地实践，研究制定并报请国务院批转了《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。2012 年 7 月 24 日，国务院发布《关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》。随后，交通运输部印发《关于切实做好重大节假日免收小型客车通行费有关工作的通知》，决定从 2012 年国庆节长假开始实施国务院《通知》的要求。交通运输部《通知》规定，今后每年国务院办公厅文件确定的春节、清明节、劳动节、国庆节，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日，在收费公路上行驶的7座及以下小型客车将免费通行。免费时段从节假日第一天00：00 开始，节假日最后一天 24：00 结束。其中，普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准。自2012年国庆假期中国内地首次实施重大节假日免收小型客车通行费政策以来，北京市收费公路的交通流量大幅增长，其中 2013 年“五一”假期日均 193.3 万辆·次及4 月29日单日交通量196 万辆·次创下北京市的历史新高，共计免收4 590万辆·次小型客车的通行费用。据交通运输部路网中心监测，2013 年春节期间，与未实行重大节假日免收小型客车通行费时的数据相比，全国高速公路总交通流量同比增长 80.1%。从重点监测的 10 个重要城市（包括北京、天津、上海、南京、杭州、武汉、广州、重庆、成都、西安）高速公路看，进出境车流量为348.23 万辆·次，同比增长 30%。其中，小型客车车流量为319.63 万辆·次，同比增长 76%。根据以上全国数据及北京市的数据显示，节假日高速公路免费政策确实吸引了大量的 7座及以下小型载客汽车。政策的实行在缓解收费站等瓶颈路段的拥堵、加速瓶颈路口的通行效率上起到了较大的作用。但是，政策的实施在一定程度上诱发了本来不存在于道路路网的交通量，同时也吸引了其他不收费道路网上的交通量。既然政策明确规定了免费的时间段，那么就不能避免符合免费条件的7座及以下小型客车的驾乘人员，为了节省通行费用，在免费通行时间到来之前在高速公路紧急停车带或收费广场等待或是在免费开始后才出行，以及在免费通行将结束的时段赶时间而超速行驶或是本不在免费时段内出行而调整时间在该时间段通行高速公路。驾乘人员以上的行为都将增加免费时段内高速公路的交通量，引起交通拥堵甚至交通事故。据交通运输部统计，截至2012年10月1日 15时，全国共有北京、天津、河北、山西、辽宁、山东、上海、江苏、浙江、安徽、江西、广东、湖北、湖南、贵州、陕西等16个省（市）共计24条高速局部路段发生交通事故，加之车流量普遍增大，造成局部路段车辆通行缓慢。其中，高速公路网运行压力最大的是京沪高速北京、天津、江苏、上海段，大广高速北京段，京港澳高速北京、河北、湖北、广东段，京哈高速北京、河北段，连霍高速陕西、湖南段，沪昆高速上海、浙江段。堵车情况回放：浙江：高速路超饱和运行 新手太多事故不断　十一期间，浙江各条高速公路通行流量大幅攀升，杭金衢、杭宁、沪杭甬等繁忙路段超饱和运行，出现拥堵现象。从10月1日7时开始，大批车辆涌上高速。“我们原来估计假日期间车流量的增幅大约为20％，可现在看来，远远不止，繁忙路段甚至超过了50％。”浙江高速警官江山说。由于车流量大，加上不少司机是新手或很少上高速公路，高速各路段一直都有事故发生，以追尾、剐擦为主。中午时分，仅金华市区出口就有40余辆车等候处理。由于拥堵情况严重，部分高速路口已经开始进行限流和关闭措施。

　广西：高速路变“龟速路” 出城车流堵在市区　广西各高速公路车流量剧增，部分车辆集中路段进入缓慢通行状态，南宁继9月29日晚遭遇进城车流大拥堵之后出现出城车流拥堵。泉南高速公路沿线以小型客车和大型客车为主，3个车道全被占满。由于车流量大，泉南高速部分路段已经变成了低速公路，在车辆集中路段，常出现走走停停状态，30公里的高速公路行车耗时50分钟。“据初步估算，中秋国庆黄金周期间，广西高速公路的交通流量将比去年同期上升45％—50％。”在泉南高速公路现场指挥的广西交警总队总队长韦宁贤介绍。

　深圳：7个小时挪19公里 一家人车上过中秋吴先生和家人戴女士昨天凌晨从深圳出发回老家。“凌晨刚出发时还一切正常，但开到沙井到虎门路段时，车开始多起来，速度越来越慢，最后变成了蠕动。”在接下来的时间里，他驾车走走停停，开一会儿就得停下来等上几分钟，每次堵车都有乘客急匆匆地蹿到路边阴影处“方便”，“虽然很不雅，但堵得实在没办法了。”在天光大亮的时候，吴先生的车终于开到了广州新塘开发区出口，他果断地将车开下高速，“7个多小时就挪了19公里，再熬下去，说不定8天都得耗在路上”。国道一样不好走，从高速路上分流而来的车越来越多，比骑自行车快不了多少。2012年这个“史上最长假期”，也让旅游景区喜忧参半：自驾游客势必会因高速公路免费通行而大增，景区自然能赚个盆满钵满。可这也是个甜蜜的负担，原本就捉襟见肘的停车场地怎能容下滚滚车流？省内各大旅游景区最近都在忙着编制应对方案，想方设法增加临时应急停车场地。但不可否认的是，一旦车流集中到来，或许不少景区都会采取“限车”措施。?比如在江西省，庐山景区平时的自驾游客约占游客总量四成，客源主要来自长三角、珠三角和湖南、湖北。庐山景区旅游局有关负责人预测，即将到来的长假，游客量预计将上升两成，而自驾游的数量可能会大幅上升，远距离游客量会明显增多。? 这将给景区的正常运转带来很大麻烦。庐山景区内没有一个大型停车场，零散的公共停车场只能容纳约1000辆车，加上宾馆等停车资源，满打满算也不超过4000个停车位。一旦六七千辆汽车同天上山，那午餐、晚餐时间，牯岭镇的交通将面临“瘫痪”危险。目前，庐山有关部门还在酝酿应对方案，拟在“非常时刻”采取劝返或要求游客换乘观光车上山。?同样，三清山景区所有停车场地加起来，也只能停放3000至4000辆车。当地交警部门预计，“十一”期间自驾游客将增长10%至15%，大大超过景区的容纳能力。目前景区管委会已经制定方案：动员所有单位、酒店把停车位空出来，山上的一些施工工地用来临时应急停车，并在环山公路两侧设置临时停车位。?尽管如此，景区还是准备了“后招”：一旦出现人流、车流“超量”的情况，自驾游车辆停在山下，换乘景区的中巴车上山，游客在景区内也可以免费搭乘巴士，避免自驾车在景区内到处“乱窜”增加交通压力。如果还不行，那就只有限客了。? 重大节假日高速公路免费政策所带来的一系列问题使人们开始质疑政策的合理性，开始思考收费站为何要领卡，不发卡是不是走得更快？　经济学家李稻葵并不支持长假高速路免费政策，他认为，价格是社会协调机制，高速免费等于动员大家1、2、3一起上路堵车。“今日中国，有车族不是最低收入层。真为了民生，为何不宣布长假高速涨价50%，所有增加收费分给100个贫困县，扶贫办学？建航母也行。”　中国道路协会秘书长王丽梅表示，节假日小型客车免费通行高速是民意所在，呼吁高速免费的声音一直很强，毕竟它让民众得到实惠，同时也拉动旅游消费。目前，该政策的实施还处在摸着石头过河的时期，无论是政府职能部门还是民众。任何政策都是一把双刃剑，大家应该理性看待问题，造成车辆拥堵的原因很多，不能把免费当成根本原因，因暂时的拥堵就呼吁取消是因噎废食的表现。王丽梅表示，将车杆完全抬起，相当于将整个高速路监测系统关闭，这样对车流量的正常监测难以达到，而且失常状况发生时也无法控制。

　交通部门表示，由于高速路的通行能力有限，目前，已有不少道路存在超负荷运营的状况，在收费站采用发卡、收卡的方式，能暂时放缓车辆通行的速度，避免在道路前方拥堵。【思考题】1. 试对我国重大节假日高速公路免费政策的合理性、公正性作出评价。2. 如何应对重大节假日高速公路免费政策的反效果？请提出合理性建议。3.有人认为重大节假日高速公路免费凸显了“公共福利”的供应不足，请阐述你对此观点的理解。案例2 令人头痛的“雨污分流”【引言】“雨污分流”是我国建设新型现代化城市的必不可少的管道建设工程。作为“雨污分流”工程的其中一项，支管到户给小区居民带来了实实在在的利益，但是“雨污分流”工程这项看似利民的公共政策，在施行中却并不顺利。【案例】 伴着周末清早机器的巨大轰鸣声，南京市东大影壁街道的居民纷纷惊醒于自己的美梦中。到底是哪家施工队在进行作业？街坊邻居们想了又想，也思索不出最近街道里到底有什么单位要进行施工。难不成是煤气管道的维护？或者是电话和网络线路的检修？大家纷纷检查了自家的煤气以及电路网路，均没有问题。在被这巨大的噪音折磨的无比纳闷时，东大影壁社区的居民们纷纷走出户外，直到看到了鲜黄色的围挡以及大红色的“市政建设”及告示牌时，居民们才知道原来是南京市正在如火如荼地建设着的“雨污分流”工程，终于来到了自己家门口。雨污分流，顾名思义是一种排水体制，是指将/view/10790.htm雨水和/view/326888.htm污水分开，各用一条管道输送，进行排放或后续处理的排污方式。我国以前由于在/view/427936.htm城市基础设施建设方面比较落后，没有对/view/1493791.htm排水管道根据水的来源进行分设，采用的是雨水和污水合用一条排水管道的形式，即合流制的/view/453077.htm排水系统。随着经济的发展和环境意识的增强，再加上/view/16491.htm水资源越来越珍贵，为了能够更好的利用各种水资源，开始实施雨水和污水各用一条排水管道的排水方式，就叫雨污分流。通过雨污分流的管道建设，雨水可以通过雨水管网直接排到河道，污水需要通过污水管网收集后，送到污水处理厂进行处理，水质达标后再排到河道里，这样可以防止河道被/view/469.htm污染。这一利用资源，节能减排的良性措施一度被西方发达国家的城市规划及城市水利建设专家们所推崇。就连在城市建设或水利专业学习的归国留学生们，也纷纷对这项政策竖起了大拇指，认为这是中国城市步入新型现代化所进行的一项必不可少的改良。但是雨污分流这看似利民环保的公共政策，在施行中，却一定那么顺利吗？在本地记者对南京几十个街道进行深入调查和实地走访之后，南京雨污分流工程的各种弊端纷纷暴露出来。南京雨污分流工程带来的问题大致可以分为三类：第一个问题便是该工程对排涝的作用微乎其微，这是最关乎市民们的切身利益的问题；近几年来，由于降水量在黄梅季节的突发性，“看海”一词早已无法被某个内陆城市所垄断，南京也不例外，但是记者了解到，雨污分流工程并没有对南京百多个易涝点进行压力分流。第二个问题则是建设成本的问题，在调查中，记者了解到南京市的雨污分流工程投资总额达到了180多亿元，这令人咋舌的数目，却没有向市民公示一个详细的使用情况，不得不令市民们感到不满。最后的问题则是关于施工建设过程中的野蛮施工和扰民问题，在南京市雨污分流工程开始之后，遭到的市民投诉则络绎不绝，甚至有的市民将雨污分流和前期没有得到规范治理的渣土车相提并论，反感之情溢于言表。针对种种问题，南京市环境综合整治指挥部就雨污分流工程举行媒体座谈会，对于市民、网友关心的三大热点问题，相关负责人进行了坦诚回应，并“晒”出了工程花费的“账本”。在工程建设资金方面，南京市住建委副主任何金雪介绍，这183亿元，其实是2009年底编制主城雨污分流实施方案时，按照以往工程经验，对工程投资做出的估算：敷设主次干管500公里左右，投资约23.4亿元；敷设4000个片区到户支管，投资约117.3亿元；对80条河道进行环境整治，投资约37.8亿元；构建六大流域河道引水补源系统，投资约4.9亿元。以上四项累计183.4亿元。除此之外，对于雨污分流工程中河道整治所花的钱，发布会上也列出了清单：城北护城河、外金川河整治工程，整治河道总长5.5公里，工程总投资11.4亿元，其中拆迁费用达5.8亿元；南十里长沟主流整治工程，整治河道总长约6公里，工程总投资约14亿元，其中拆迁费用达10.2亿元。而对于雨污分流工程后的“看海”问题，相关部门的监测表示，去年遭遇50毫米以上的降雨时，南京全市有100多个淹水片区，今年雨量相同时，全市是21个淹水片区。其中最严重的淹水点是燕山路，这里与雨污分流没有关系，原因是电台村还没有搬迁，地下的管道埋不过去。

　 何金雪解释说，实施雨污分流，让雨水污水各行其道，这主要是为了环保，而不是排涝。但客观上也提高了雨水的排放能力，因为，污水单独走一根管子，原先的合流管只走雨水，相应地会腾出一些空间。但是能提高多少很难说。另外，南京过去是沿河截流，最大特点就是在沿河的上端，把各类污水收集起来，进入截流管，一旦下雨，雨水先进入截流管，超过溢口才会往外流进河道。雨水排放不是最直接的，有点受阻。而雨污分流会对沿河截流管进行改造，让雨水可以直接排放下河，这样一来，就提高了排水能力。针对最后一个有关暴力施工以及扰民问题，在座谈会上，相关单位也给出了明确的回答，即为今后打算议事会开到家门口，广泛听取民意。

　“家门口的事，当然要广泛征集老百姓的意见。”何金雪表示，在推进过程中，将坚持居民议事会和市民监督员制度，规范施工现场信息图牌告示，重点公示项目责任主体、实施内容、工程投资、开竣工日期、监督电话等，方便市民求证和监督，让老百姓监督自己家门口的工程。何金雪介绍说，以后的雨污分流工程，市政府相关部门将对各责任单位进行综合打分排序，并通报考核结果。对连续排名靠后的，实行红、黄牌警示；对被连续红、黄牌警示的，进行惩戒，直至逐出南京市场。（案例资料来源：改编自《现代快报》，2013年9月7日）【思考题】1.确定“雨污分流”这一政策目标需要考虑的因素有哪些？2.如何确保“雨污分流”工程在公共利益的基础上稳步推进？案例3 养老新政：以房养老【引言】在养老金面临极大缺口的情况下，讨论“以房养老”，难免令人有逃避责任的猜测。如今，房子的用处可是不小。除了居住和投资外，现在又多了一项功能——养老。有一套房子比有一个儿子还管用，老了以后把房子抵押给银行，可以按月领取一定数额养老金或者接受老年公寓服务。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》发布后，“以房养老”这一新型的养老方式进入人们视野。不过，目前来看，绝大多数人对此不看好。这一在国外已成熟运行多年的养老方式，是否在中国有些“水土不服”？【案例】 “以房养老”也被称为“住房反向抵押贷款”或者“倒按揭”。是指老人将自己的产权房抵押或者出租出去，以定期取得一定数额的养老金或者接受老年公寓服务的一种养老方式，在老人去世后，银行或者保险公司收回住房使用权，这种养老方式被视为完善养老保障机制的一项重要补充。2013年国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称《意见》）明确提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，引发舆论广泛关注，按计划“以房养老”政策会于2014年上半年试行推广。对于国务院发布的《意见》，许多网友纷纷进行了“吐槽”，并对此办法表达了自己的不安与担忧，质疑者担心，政府会不会借“以房养老”来推卸基本养老责任？没钱没房的老人今后又该如何养老？ 一、老龄化大潮来袭，传统的家庭养老遭遇现实难题 “以房养老”源于上世纪80年代中期的美国，在美国、加拿大、新加坡等国被普遍推广，成为老年人养老的重要选择之一。而在中国，从2003年起陆续有地方政府和金融机构提出“以房养老”的概念，从2007年起就有上海、南京、辽宁等地自发出台过“以房养老”的相关措施，只是由于缺乏完善的体制管理，一直未能真正成形。前不久，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出金融机构要加快金融产品和服务方式创新，开展老年人住房反向抵押养老保险试点，也就是“以房养老”。具体操作办法和实施计划，有望明年一季度出台。这意味着“以房养老”将从民间探索正式上升到国家推动。

　国家推动“以房养老”的背景，是我国已经快速进入老龄化社会，普遍的“421”家庭结构使得传统的家庭养老压力增大。而目前我国社会保障体系的覆盖面还比较小，保障水平也不高，依靠社会保障体系解决养老问题是非常有限的，因此需要拓展多种渠道解决养老问题。

　从政策设计来看，“以房养老”可以有效提高老人的晚年物质生活质量，尤其是空巢老人，可以进驻环境优美、设施完备、服务优质的老年公寓，得到全面而专业的照顾。既有利于减轻政府、社会、老人及其子女的养老负担，还能有效盘活房屋资源，可谓“一举多得”。

　但这项“看上去很美”的政策，试点的结果却是少人问津。就在《意见》出台后，中国青年报社会调查中心进行的一项有12万多人参与的调查发现，87.6%的受访者感觉“以房养老”不可行。上海民政部门调查则显示，高达90%的老人拟将房产留给子孙，愿意倒按揭的不到10%。二、“以房养老”为何在中国遭冷遇“以房养老”能将老人的未来资产价值提前变现，提高老年人的收入水平和消费水平，为何不受欢迎呢？对于老人来说，最大的障碍来自观念。我国绝大多数老人愿意将房产留给子女。这种做法缘于一种家庭功能的观念，几千年流传下来的观念不可能轻易被一种新型的养老模式颠覆。若老人生前便将房产抵押以换取较为宽裕的晚年生活，不仅老人心中不安，儿女们也难免心生嫌隙。“以房养老”作为舶来品，在国外之所以流行，与高遗产税有关。人们在“以房养老”和“留房产给子女但要缴纳大笔税金”之间较容易作出选择。但在我国现行税制下，人们没有动力。对金融机构来说，“以房养老”的最大障碍来自70年的房屋产权，这也是中外政策环境最大的差异。多名金融界人士认为，虽然2007年出台的《物权法》已经规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，但“自动”并不意味着“无偿”。如果70年产权到期后，抵押房屋要有偿续期，那么续期费用将是一个巨大的未知风险。如果续期费用太高，金融机构很可能会无利可图，甚至亏本。而且，“以房养老”政策只解决了钱的问题，但我国正面临养老产业不发达，养老院床位匮乏等问题，相关配套政策的落实还有待观察。另外，老人对“以房养老”机构不信任，不敢轻易把房产抵押出去。相比较而言，“租房养老”更易为市场接受。据悉，现在已有不少老人把自己现有住房出租，大部分租金作为老年公寓的生活费用，余款零用，有大的花销才动用退休工资，这既可以对“养儿防老”进行补充，也是对家庭房产资源价值的最好利用。看来，“以房养老”短期内不会成为主流养老方式。真正要靠房养老的，除了一部分鳏寡孤独者，就是子女比较富裕，不需要继承房产；或子女无力赡养的老年人。专家指出，要真正走出“以房养老”的困境，还需要考虑到中国的实际国情，进行一系列的制度改革，在操作层面上不断完善。三、“以房养老”是政府在转嫁责任吗“以房养老”刚提出就不受国民待见，如今上升到国家政策层面，更是引发民众的不安和焦虑。在养老金面临极大缺口的情况下，讨论“以房养老”，难免令人有政府逃避责任的猜测。另外，对于无房的老人而言，如果要“以房养老”，就必须先买一套房。所以有人担忧，“以房养老”实际上是鼓励居民购买投资性住房，将进一步推高我国本就居高不下的房地产价格。如果把以房养老作为一项社会保障政策，必然会使我国房地产市场宏观调控更加困难，而且会导致我国社会收入分配不公现象更加严重。为此，民政部9月22日通过其官网公开回应称，“以房养老”只是通过完善投融资政策促进养老服务的举措之一，而且是试点性举措，希望社会及媒体对国务院有关意见全面理解，勿以偏概全。对于舆论担忧的没钱没房低收入者今后如何养老问题，民政部相关负责人表示，政府将完善公共财政支持政策。全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成等多名专家也表示，“以房养老”从本质上讲是一种金融服务工具和产品，是一种市场行为，是一种自愿的、可选择的、补充的养老方式，不是一项养老政策，不代表政府转嫁责任，与基本养老制度和财政兜底也并不冲突。不过，民众的担心并非完全没有道理。房子对于中国人意味着太多太多，当很多人说买房不值租房值的时候，“以房养老”的模式无疑又给了公众当头一棒。而且，一个不可否认的事实是，由于双轨制、历史欠账、计划生育导致的人口结构和老龄化趋势的加快等原因，中国官方建立的养老金体系基本无法满足国人的基本养老需求。如果不能明确“以房养老”的性质，则只会打击民众对主流养老体系的信心。四、中国人未来该如何养老就在公众仍对“以房养老”试点有颇多疑虑和担忧的同时，山东、陕西、北京等地近日相继传出消息，将很快启动“以房养老”或“以房助老”试点。与民众意见不同的是，许多专家看好“以房养老”，认为在我国目前人口老龄化形势严峻、养老服务业发展滞后的情况下，开展“以房养老”试点不失为一种有意义的探索，既为老年人在居家养老、社会养老、国家帮扶、社区服务等选项外增加了新选择，也有利于满足一部分老年人个性化的需求。中国社科院人口与劳动经济研究所助理研究员陈秋霖在接受媒体采访时表示，未来随着老年人群结构的变化，参与机构的逐步成熟，“以房养老”市场会逐渐走上正轨，规模会不断扩大。陈秋霖分析，现在进入养老阶段的是上世纪三四十年代左右出生的人群，数量和规模都不大，他们房产不多但子女却比较多，养老问题基本就是由家庭子女承担了。而今后我国逐渐进入老龄化社会，50后、60后甚至70后成为主要养老人群，他们的房产相对较多，但是从家庭成员特别是子女那儿得到的养老帮助会很少，这时就需要从社会上的金融机构寻求帮助，以便将不动产变为现金，满足养老需求。从世界范围来看，“以房养老”的确是个提高养老保障水平的途径，中国是一个养老问题突出的国家，应该在这方面做一些尝试和探索。试点即是探索，具有摸着石头过河的意义。随着制度设计的完善和人们观念的变化，“以房养老”未来或许会成为许多老人的养老选择。其实问题的关键并不在于“以房养老”操作起来有多难，而在于我们需不需要“以房养老”，能不能“以房养老”。中国的养老问题，归根到底还是一个体制性的问题，如果社会福利足以支持大多数人的养老需求，“以房养老”只是养老方案的一个补充，就不会引起人们如此大的争议了。

　（案例资料来源：改编自《新京报》，2013年9月3日。）【思考题】围绕“以房养老”政策有哪些利益相关者，影响政策目标群体态度取向的因素有哪些？2.对2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出的“以房养老”政策应做什么样的政策评估？3.面对老龄化社会的到来，在基本养老保障政策方面谈谈你的设想。案例4 中国式邻避冲突的系列事件【引言】近年来，“高风险社会”这一概念已经不再仅仅是一个专业术语，它在我国学术界和领导层引起极大关注，同时广大普通民众也已熟知并有切身的体会。威胁社会公共安全的突发事件频发，而社会公共安全类的突发事件集中表现形式为群体性事件。最近几年群体性事件呈明显上升趋势，仅2012年以来就发生多起，如2012年6月底7月初四川什邡民众抵制钼铜项目的群体性事件，时隔不到一个月发生的江苏启东人民抗议“南通大型达标水排海基础工程”建设的群体性事件厂等。【案例】邻避是Not In My Back Yard（NIMBY）的中文表达，其字面意思就是“不要在我家后院”。邻避设施就是不要建在我家后院的设施，大致可分为污染性设施（在生产过程中对空气、水或土壤可能产生污染的设施，如化工厂等）、不愉悦设施（虽然有满足公共服务功能，但令附近居民感到不愉悦的设施，如火葬场等）、空间摩擦设施（赌场等）、厌恶型设施（可能会影响到附近居民的健康或财产利益而不受欢迎的设施，如垃圾焚烧厂、磁悬浮线路等）和风险集中设施（附近居民承担的风险要远远大于其所获利益的设施，如核电厂等）。近年来，随着我国公民对环境质量要求和维权意识的日益提高，针对上述各类邻避设施的规划和建设，全国各地都发生过不同程度的理性和非理性的冲突行为。由表4-4可看出，从2007年至2013年，我国共发生14起重大邻避冲突事件，大都是公众对污染性设施和厌恶型设施的反抗。例如在2008年，上海发生了反对磁悬浮联络线工程的冲突事件。该工程于2006年获得国家立项，但因为沿线居民对此项目有抵触情绪被暂时搁置。2007年项目重启，拆迁公告贴到沿线小区时，引起沿线居民的激烈反对。在居民连续上访和抗议活动的压力下，政府组织座谈会进行协调，但沿线居民并不认可环评的结论，拆迁工作被暂停。当年12月29日，上海市政府公布了从浦东到虹桥机场的磁悬浮联络线优化方案，一则《沪杭磁悬浮上海机场联络线（龙阳路站—虹桥综合交通枢纽）规划选线调整方案（草案）公示》（以下简称“选线公示”）被挂在了上海市城市规划管理局的官方网站上。由于担心磁悬浮的噪声、振动、辐射等方面对身体健康带来的影响和个人房产贬值造成的财产隐性流失，仅2008年1月内，沿线居民和业主多次到人民广场“散步”和南京路步行街“购物”，平和理性地表达他们的反对意见。元旦过后，陆续有小区业主组织起来，集体向浦东和闵行区信访办反映意见。1月上旬，各区信访办陆续组织磁悬浮研究中心、市环科所等相关负责人与几个小区的业主分别见面协调。业主在见面会上提出了自己的意见：希望沿线受到影响的居民区、机关、学校贴出公示；各大公众媒体转载公示和环评报告；公示期延长到3月5日；要看到环评报告全本和生物（人体）长期俺去性试验数据；要求依法召开听证会，邀请媒体参加等要求。上海市政府最终缓建了磁悬浮联络线，并表态“今后上海在一些重大工程上都会认真听取社会的意见、广泛征求市民的意见”。

　2009年广州番禹区因垃圾焚烧厂选址问题发生了另外一起厌恶型设施邻避事件。当年２月，广州市政府发出通告，决定在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处建立生活垃圾焚烧发电厂。由于担心垃圾焚烧发电厂可能产生剧毒物质二恶英及其他污染，数百名业主发起反对垃圾焚烧发电厂建设的签名抗议活动。虽然政府为此举行了专家论证会、群众座谈会、新闻通报会等多次会议，并且承诺环评不通过坚决不开工，但仍然没有取得民众们的信任。这次抗议随即成为一个全国瞩目的事件，在全国舆论压力下，该项目被政府暂停。2012年4月12日，番禺区政府召开新闻发布会，表示政府将公布发电厂的备选地址，根据群众意见、环评分析和专家论证来确定建设地点，番禺区垃圾焚烧发电厂项目进入暂停期。而宁波发生的反对PX化工项目的冲突，则是典型的污染性设施邻避事件。2012年，中石化投资558.73亿元人民币在宁波市石化经济技术开发区建造“镇海炼化一体化项目”。项目被报道后，镇海区居民出于对环境污染的担心，开始到区政府上访，但问题并未得到解决。10月22日，湾塘等村的200多个村民集体到区政府上访，区政府不同意集体接见，宣称PX项目环保达标，民众不信任，以围堵城区交通路口等形式进行抗议。从22至27日，这场大规模游行一直在镇海区持续进行。地方政府采用多种控制手段，甚至出动大批警察，敦促民众以合法方式表达诉求，但都收效甚微。直到10月28日，宁波政府表态“坚决不上PX项目”，民众才结束抗议活动。炼化一体化项目前期工作停止推进。为了对上述邻避冲突事件有一个更直观和全面的比较认识，如下表格从项目类型、反抗原因、政府态度与策略、项目结果方面，对这些事件进行宏观比较：表4.4 邻避冲突事件的比较分析续表4.4厦门、大连和宁波反对PX（二甲苯）项目的三起事件显然都可归于邻避型群体性事件之列。这三次针对同一项目的邻避型群体性事件的时间跨度为五年。从厦门到大连间隔三年，从厦门到宁波仅有一年时间。以这三起事件为例可以说明：一方面，我国目前正处于邻避型群体性事件的敏感期。原国家环保总局发布数据显示，1995年至2006年，环境信访案件的总数在11年间增长了10倍，自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。2012年似乎更为频繁，在不到一个月时间里，四川什邡和江苏启东先后发生了大规模环境群体性事件，甚至引发严重的社会骚乱。?另一方面，邻避型事件往往具有连锁反应以及示范性效应。2007年的厦门PX事件是第一次把目标清晰对准PX的一次抗议，也正是该事件才把PX引入人们关注的视野，同时最终得到圆满解决的厦门事件产生了连锁反应—各种环境抗争事件层出不穷，如上文所提到的影响较大的四川什邡、江苏启东等。另外它也对之后的多起邻避型群体性事件起到了示范性作用。如在大连、宁波PX事件中，市民之间传递的有关PX的危险信息与厦门事件时如出一辙；抗议民众间流传着“厦门人都赶走的PX，却在大连落脚了”、“厦门和大连都不要的东西为什么给我们”等言论。三大群体性事件所反对的项目均位于我国东部沿海的城市，且都具有较强经济实力。其一，所反对项目的正外部性。三个地区所反对的项目都对本地区的经济发展具有巨大的推动作用。“800亿元”、“260亿元”、“纳税20亿元”等诱人数据和各种重大意义虽然都是政府提供的，在某种程度上也是为了消除群众的抵触心理，但不可否认的是这些项目在拉动所在地GDP方面确实具有巨大的正外部效应，在一定程度上也是符合公共利益的。这也是邻避设施所具有的优势和鲜明特点。对普通民众而言，这些项目具有的较大的正外部性只是对于政府而言的，民众感受到的只有负外部性，只会觉得自己生活在随时都可能爆发的危险之中，同时他们也切身体会到了自己生活环境的恶化，身体所受到的影响，以及强烈的剥夺感。厦门市民完全是出于对传言的PX可能带来的剧毒性、危险性而恐慌；大连和宁波抗议民众除了这种心理上的恐慌和邻避情结外，还有长久以来所感受到的事实上的巨大的环境污染所带来的身体上的变化。?三起事件中只有厦门是完全直接针对建设PX项目所发起的，大连是由于化工厂防护工程不到位而造成的PX泄漏引发风险，民众喊着“拒绝PX”的口号抗议福佳大化工厂；宁波镇海炼化扩建一体化项目中，PX仅仅只是其中的一个装置，而民众抗议实质上引发于项目扩建而引发的搬迁问题。另外，政府在事件酝酿和进行过程中也不乏对PX进行的辟谣，却都没有对事件起到任何缓和作用。可见，PX只是一种象征，一个符号，一句口号，民众开始谈PX色变。?从发展过程看，三起事件都非突然袭击，而是酝酿已久，突然激化，且都经历潜伏—触发—高潮—发展—平息几个阶段的发展。可见，邻避型群体性事件并非不可预防，只要在邻避情结激化之前能够意识到它的可能性，并采取适当措施予以化解。?从抗议形式上讲，三起事件概而观之都可以用厦门事件中民众创立的新名词“集体散步”来表示。三个事件较令人庆幸的是都没有发生较大规模的冲突，抗议民众大多较为理性，只是向政府集中理性地表达自己的合理诉求。厦门事件对此抗议形式的开创得益于意见领袖的积极引导，参与民众的理性配合，当然也有政府的较为开明的回应；大连和宁波在某种程度上是借鉴厦门事件的成功经验。?淡化政治色彩是抗议民众选择“散步”方式的重要缘由所在。一些事发地的政府通常以“敌我矛盾”来定性群体性事件，把本是经济、民生利益诉求的事件视为反党的政治行为，匆忙定性参与者为“不明真相的群众”、“闹事者”等。我国的集会游行示威法的程序限制使得民众缺乏实质性游行示威的权利，群体性运动易于被戴上政治色彩的帽子。因此民众以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”，主动淡化政治色彩，强调没有组织性，寻找非暴力的、和平表达的可能性。“集体散步”是公众力求在法律框架内进行利益表达的无奈选择。但是，三起事件的整个过程都呈现出无序性。简单来看，三起事件都是以群起反抗为开端，并以政府的妥协为终结，而且开始抗争到官方的回应往往时间短促。这可能只是政府为了维护社会稳定的权宜之计，但这也充分反映出不管是民众还是政府在整个事件中都处于无序的状态。重大化工项目的建设必然要有行政等各种许可，但相关法律明确规定许可之前必须要进行听证，而显然民众是直到事件爆发之前才开始对这些项目有所了解，这就说明各级政府没有重视行政许可法，民众的知情权、参与权也遭到剥夺。行政许可的批准和撤销也需按程序来，不能一有反对就立马撤销，这显然是对行政许可法的无视。而且不免会形成一种群众不闹不解决，一闹就解决的不良示范。群体性环境事件一发生，地方政府便匆忙宣布终止项目进展，不仅行动上十分被动，而且使中国今后化工产业的生存空间被压缩。三起事件看似都以相同的结果，即政府的妥协让步而平息，但是三个事发地政府的回应方式和舆论对各事件的评论却是不大相同的。厦门事件中“散步”的高潮平息过后，经历了为时半年的环评论证，并在最后采取了多渠道多形式的公众参与，最终做出PX项目迁建的决定。社会舆论对此事件的完满解决好评如潮，认为政府和民众实现了“双赢”。民众反映诉求的理性、政府的顺应民意，以及二者的积极对话互动都成为评论者的赞许之处。然而，四五年后的大连和宁波似乎并不能赢得同样的掌声，虽然他们同样得到了政府当即表示停产的承诺，但厦门那里“双赢”的称赞在大连和宁波却变成了“双输”的忧虑。?厦门PX项目只是搬迁，虽然这需要耗费较大成本，但它在某种程度上也是我国走向公众参与的民主道路的探索所必经的。而大连和宁波，正在进行的项目戛然而止，政府轻率的许诺之后所要面对的必是无所适从的尴尬局面和无法想象的惨痛代价。可见，至少在这五年的时间里，厦门事件中积极的经验和教训，尤其是政府从中应该吸取的如何预防和回应邻避型群体性事件的能力并未如期待和预料中的那样被重视。（案例资料来源：?李永政，王李霞，《邻避型群体性事件实例分析》，《人民论坛》2104年第2期）【思考题】1.政府公共政策实施中产生邻避冲突的直接原因是什么？2.邻避冲突问题的治理困境表现在哪些方面？3.试从博弈论的角度选择适当的策略解决上述案例反映的邻避冲突问题。

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