加强生态文明建设财税政策研究
时间：2020-09-26 09:23:50 来源：天一资源网 本文已影响 人 
加强生态文明建设的财税政策研究
摘要：党的十八大报告首次单篇论述生态文明，首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述，为进一步落实科学发展观，探索和实践生产发展、生活富裕、生态良好有机统一的文明发展道路进一步指明了方向。财税政策作为国家重要的宏观调控手段，在生态文明建设中担负着重要的职责和任务。本文从研究财税政策干预生态文明建设的相关理论出发，阐明了我国生态文明建设的财税政策实施现状和问题，分析借鉴生态文明建设可供借鉴的国际经验，提出了建设生态文明的财税对策和建议。
关键词： 生态文明 财政政策 税收政策
党的十八大把生态文明建设提高到前所未有的地位，把生态文明建设贯穿到经济、政治、文化、社会建设的各方面，党和国家战略总体布局拓展为“五位一体”，为进一步落实科学发展观，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展进一步指明了方向。财税政策作为国家重要的宏观调控手段，在建设生态文明中担负着重要的职责和任务。因此，完善促进生态文明的财税政策具有十分重要的意义。
一、财税政策干预生态文明建设的相关理论
（一）生态文明的概念和内容
1、生态文明的涵义
生态，指自然环境中的生物、植物以及生物与植物之间的生存状况，亦即自然生态。它们有着自身发展规律和存在形式。但是由于人类的存在改变了这种自然生态，这就是文明。
生态文明是人类文明的一种形态，以人与自然、人与人、人与社会协调发展作为行为准则，建立健康有序的生态机制，实现经济、社会、自然环境的可持续发展。生态文明着重强调人类在处理与自然关系时所达到的文明程度，重点在于协调人与自然的关系，核心是实现人与自然和谐相处，协调发展。生态文明强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融，既追求人与生态的和谐，也追求人与人的和谐，而且人与人的和谐是人与自然和谐的前提。可以说，生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。
从人与自然和谐的角度，吸收十八大成果的定义是：生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。
2、生态文明的意义
生态文明的提出与不断完善，与全球日趋严重的环境问题密切相关。资源是有限的，增长不等于发展；自然环境的可再生能力是人类生存的基础和文明演进的前提；倡导生态文明已经成为一种国际化潮流。
建设生态文明是发展中国特色社会主义的必然选择。由于长期实行主要依赖增加投资和物质投入的粗放型经济增长方式，消耗各种资源速度快，导致自然环境恶化。人类社会发展经验告诉我们，人类赖以生存的生态系统要尽可能的满足人类生存的必需物质条件，否则经济社会的持续发展就会失去根基，进而整个人类文明都会受到威胁。在社会主义现代化的进程中，党和政府明确提出建设生态文明是发展中国特色社会主义的必然选择。
一方面，是由我国的基本国情决定的。我国人口众多，资源相对不足，人均主要自然资源和人均GDP都远低于世界人均水平，生态环境承载能力弱。因此发展已不能再走拼资源环境的老路，而是要清醒地认识发展的自身条件、外部环境和全球趋势，抓住和用好发展的新机遇，主动地融入到世界发展生态文明新趋势的大潮中；另一方面，当前中国的生态问题日益严重，特别是随着经济快速增长和人口不断增加，能源、水、土地、矿产等资源不足的矛盾越来越尖锐，生态环境的形势十分严峻，只有走生态文明的发展道路，才能推动中国特色社会主义的可持续发展。
党的十八大报告，将生态文明与政治、经济、文化、社会四种文明的建设并列，以“一体”来概括，表明各个领域的建设不可人为割裂，乃是需要和谐推进。生态文明是社会整体文明不可分割的一部分。一个生态遭到严重破坏的国家，即便其经济高速发展、政治清明有为、社会和谐稳定，也只能说这是一个存在文明缺陷的国家。事实上，当生态不文明时，民众生活必受影响，难以谈及和谐稳定；当生态不文明时，经济的可持续发展也很可能成为一句空话。
（二）财税政策支持生态文明建设的理论基础
1、生态文明的公共产品属性
简单地讲，生态文明就是人与（自然）环境关系方面积累的物质和精神成果。多数生态文明建设成果与人类生产、生活息息相关，其消费不具排他性。生态文明建设的成果不具有排他性。在这种情况下，私人或者市场可以通过不支付任何费用的情况下，“免费搭便车”享用其成果，导致投资成本难收回，投入效益难保证。生态文明建设的市场失灵必然压抑社会投资，造成生态环境产品供给不足。在这种情况下 “看得见的手”——政府必须介入，主要调控手段就是财政税收政策，也就是说，必须由财政税收政策来满足生态文明建设的需要。
2、生态文明的外部性理论
生态文明建设效益具有外溢性和滞后性，这可以从正负两个方面来阐述。正的外部性，实际上，建设生态文明具有高于一般的经济效益和社会效益。根据经济学知识可知，外部性的解决必须依靠外部力量，由政府出面予以解决。然而发达国家在工业化100多年分阶段出现的环境问题，在我国集中在经济发展的30年内出现，近年甚至到了集中暴发期。我国改革开放后很长一段时间内都奉行“高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率”的经济增长模式，这种模式对生态文明造成了极大的破坏：人类对自然资源的大量消耗，使许多资源已接近枯竭的边缘；在20世纪，人类第一次出现人口老龄化的问题，第一次出现自然资源全面紧缺的问题，第一次出现增加农业用地的障碍；生态危机第一次成为全球关注的中心；松花江污染、太湖蓝藻事件等；北京长期出现大范围雾霾天气；天然草原退化……这些都是生态文明的“负外部性”带来的惨重代价。一系列财税政策的实施有利于保护生态环境，财税政策对生态文明建设有着重要的支持和促进作用。
二、我国生态文明建设财税政策实施现状和问题
近年来，我国生态文明建设逐渐得到了广泛的重视和关注。在十八大报告中，首次单篇论述生态文明。“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。从“四位一体”到“五位一体”的表述，是我们党对社会主义建设实践经验的科学总结，体现了我们党关于生态文明建设的思想日益成熟，对生态文明建设的战略指导不断加强，引人关注，令人振奋。同时，“生态产品”的概念首次亮相党代会报告，而各级政府理应成为第一生产者、提供者，这也对各级政府加大环保投入、保障基本环境质量提出了更高要求。
近年来，促进生态文明建设的财税政策也得到了逐步完善。2000年以来，中国政府创新机制，中央财政不断加大投入力度，出台了一系列财税政策，为生态文明建设提供了有力保障。2000年至2009年，中央财政共安排1800多亿元资金，用于支持节能减排和新能源发展；安排900多亿元，用于支持天然林保护工程；安排约2000亿元资金，用于实施退耕还林工程。同时，还通过863计划、973计划、科技支撑计划等国家科技计划，加大对节能减排和应对气候变化领域科技进步和技术创新的支持力度；税收政策作为财政政策的重要组成部分，用税收手段落实生态文明建设任务是比较现实和可行的。税务部门一方面从生态文明建设目标出发完善现行税制，包括改革资源税、环境保护税、增值税、消费税、企业所得税、城市维护建设税、城镇土地使用税、耕地占用税等；另一方面继续落实结构性减税政策，优化纳税服务，为生态文明建设创造良好的税收环境。然而我国现行的财税政策在鼓励和促进生态文明建设方面还明显落后于生态文明发展的需要。
（一）财政政策方面
财税政策不健全影响生态文明建设。从财政角度看，近年来，虽然通过加大生态方面的预算投入、推行生态转移支付制度、设立生态建设专项资金、节能及工业循环经济专项资金等方式，通过以奖代补、财政补贴等手段支持循环经济发展，有效推进生态建设。但目前财政支持生态文明建设的形式还不够健全。如财政补贴数额相对有限，补贴环节较为单一，不仅直接奖励补助较少，而且环保设施没有财政运营补贴通道，存在环保设施建成后因运行成本高、投入渠道少，无法发挥环保设施应有的效益的现象。
（二）税收政策方面
从税收角度看，税收政策体系不完善。税收制度保持相对的长期性、稳定性是制度的本质要求。但是随着经济发展中出现的新情况、新问题，税收制度改革显得滞后。1994年实现分税制以来，我国还没有专门用于环境管理的税种——环境税，仅仅只是开征了与生态文明建设相关的间接税，大体有消费税、资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税、车船税和耕地占用税等。随着生态文明建设的推进，对环境保护税种开征的呼声也越来越强烈。独立的环境保护税种的缺乏，不仅制约了税收对生态文明建设的调控作用，同时也减少了用于生态文明建设的税收资金来源，从而减弱了税收对生态文明建设的推动作用。
三、生态文明建设可供借鉴的国际经验
财政手段与税收手段共同发挥作用。在财政政策方面，保障生态环境投入。从发达国家历史经验来看，污染治理投资占GDP的比重一般在1.5%～2%左右，如德国（1995）占2%，日本（1990后）在1.5%～2%之间，美国（1998）占1.6%，而我国不足1.5%。还有的国家根据宏观经济环境进行适量国债的发行，利用财政支持作用，实施BOT融资、贷款担保形势等。另外，对需要巨量资金支持的大型节能项目，美、日等国都以提供金融债券或贴息的形式予以支持也是值得借鉴的。税收政策方面，完善税收优惠政策。西方工业化国家从上个世纪70 年代以来就有支持节能和环保理念，采用有利于环保和节能的激励性税收优惠方式，对“三高”产品提高税率档次，从多角度优化本国税制的绿化水平。税收激励性优惠措施从只注重能源供应方的调节转向更注重消费方的调节。如美国以税额抵免的方式对纳税人的消费动机进行调节，引导纳税人的消费动机和行为。
总的来说，金融、财政和行政管制手段在许多方面具有税收手段所不具备的优点，如对特定优先发展项目的扶持，需要较强的能效评判标准及其管理措施等。而税收手段则在调节产品价格，干预节能产品市场方面具有普遍适用的优点。
四、建设生态文明的财税对策和建议
建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。要围绕推进生态文明建设总体部署，整合资金政策，突出工作重点，强化工作措施，着力保障生态环境建设重点任务和重大工程的实施，着力健全促进绿色低碳生产、保护生态环境的财税政策激励约束机制，深入推进“生态立省”发展战略实施，积极有为地推动打造生产转型、天蓝水净、地绿山青的生态环境。财政税收政策作为政府重要的管理手段之一，应当在充满挑战和制约的生态文明建设中充分发挥财税的只能作用。
（一） 着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。
坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。一是支持推进节能减排。用好节能减排专项资金，落实国家鼓励循环经济发展的财税政策，鼓励和引导钢铁等传统产业改造提升，支持发展新型建材等节能环保产业，推动传统产业绿色发展。强化排污费征收，扩大流域断面水质考核生态补偿机制实施范围，推进开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点，建立保护环境和减少污染排放的财税政策激励约束机制，鼓励和引导企业节能降耗，加快淘汰落后产能。推进实施节能工程、节能技改项目建设和节能产品惠民工程，加大节能减排政府采购政策实施力度，推动生产、流通、消费各环节循环经济发展。二是支持绿色生态建设。积极争取中央财政支持，落实地方政府配套，加快实施南水北调、京津风沙源治理和“三北”防护林、沿海防护林等重点工程建设，同时，支持启动一批水资源配套和绿化示范工程。进一步巩固退耕还林还草成果，支持推进整山连片封山育林和飞播造林，尽快恢复林草植被，增强生态环境的自我修复能力。
（二）优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设。
国土空间是一个国家进行各种政治、经济、文化活动的场所，是经济社会发展的载体，是人们生存和发展的依托。国土空间开发格局是一个国家的人民依托一定地理空间，通过长时间生产和经营活动形成的经济要素分布状态。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。从宏观上看，优化我国国土空间开发格局，应重点打造承东启西、连南贯北的经济带；发展联系紧密、带动力强、影响力大的城市群；选择宜居宜业、具有战略意义的地区培育新的经济增长极；构建经济联系相对紧密、受到城市群辐射带动的规模较大的经济区；建设有较大规模、经济实力较强、有一定辐射带动能力的区域性中心城市。实现城乡统筹、东中西互动、经济社会与自然和谐发展。
（三）要加强生态文明制度建设。
完善环境和生态税费制度。我国已初步建立了环境税费制度和生态税费制度，但不够完善。适应生态文明建设的要求，尚需在总结我国环境治理、生态补偿实践经验和相关问题的基础上，对我国现行的环境税费和生态税费体系、种类、结构等进行分析，提出我国环境税费制度和生态税费制度的总量体系和结构优化的理论框架，以指导我国现行环境税费制度和生态税费制度的改革与调整。主要工作包括：把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。
（四）进一步完善税制，为生态文明建设增加动力。
改革资源税。我国粗放型经济增长模式过分依赖资源，并造成严重的环境破坏。改革增长方式，就是要提高资源价格，从而提高资源利用的价值含量，增强经济发展中的节约意识。因此，进行资源税改革，提高征收范围和税率，既有利于增强节约意识，提高经济增长的技术含量，也可为资源丰富的地区筹集更多的资金用于恢复生态环境。因此，要从实际出发，制定出切实可行的环境税收政策，才能既符合效率原则又起到保护生态环境的作用。设置环境保护税包括对污染大气比较严重的二氧化硫等废气、废水和固体废物排放收费制度改为征收污染排放税；对煤炭、原油、天然气、山石、黄金等矿产资源的开采行为以及游览等自然保护区开发和使用行为征收生态保护税，以环境污染者自行负担控制污染的成本，调动企业治污积极性。具体来说，应在总结排污费征收经验的基础上，按照环境保护税的模式对其进行改革。按照国际惯例“谁污染，谁付费”的原则确定纳税人。同时，考虑将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物，城市生活垃圾废弃物，噪音等收费制度改为征收环境保护税，建立独立的环境保护税种。
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单位；财政部财政科学研究所
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相关关键词： 加强生态文明建设 加强生态文明建设主题班会
