军官转业

　 尽管世界各国对转业军官实行安置的做法不尽相同，但总起来看有两种模式：一种是政府“哺乳式”安置保护模式。其特点是：主要由政府负责为转业军官安排工作，强调“授之以鱼”。采用这种保护模式的主要是实行计划经济或由计划经济向市场经济转型的国家，如中国、朝鲜、越南等国。一种是政府与社会“扶持式”安置保护模式。其特点是：军官走职业化安置之路，政府与社会力量为转业军官就业创造便利条件，提高他们的就业竞争能力，扶持他们就业，国家和政府不直接负责安排工作，强调“授之以渔”。采用这种模式的主要是实行市场经济的发达资本主义国家如美、英等国。

　 从对国外转业军官安置制度的分析得知，扶持式转业军官安置模式克服了现行转业军官安置模式存在的外在性交易成本，表现在如下几个方面：一是这种安置模式能给军官转业前一个稳定的预期，走制度化安置，无须为转业安置担心，进而能提高军官在本职岗位上职业能力，减少因军官转业而培养新任军官的职业培训费用；二是这种安置模式能给转业军官提供正确激励，克服计划分配安置所带来一系列弊端，节约了制度的交易成本。在制度设计上它取消了由安置部门控制的“租”，创造条件让转业军官把有限资源用在“寻利”上，而不是用在“寻租”上，给转业军官提供了正确的激励与约束，进而减少了制度的交易成本；三是这种安置模式一方面可以减少政府部门的安置压力，有利于政府机构的精简和职能转变，另一方面通过市场配置的方式使被安置部门、转业军官的资源配置方式得到优化，提高各自的效率，减少了制度的行政成本；四是这种安置模式充分利用了社会力量，提高了安置的质量，克服了政府在安置力量上不足的缺点。一方面为转业军官的职业转换节约了成本，另一方面这种模式能充分调动公民的国防参与意识和国防热情。因此，这种转业军官安置模式能够适应社会主义市场经济的发展要求。既不会损害市场主体的利益，也不会妨碍政府机构改革；既调动转业军官的学习主动性和积极性，又有利于增强他们在就业竞争中的竞争能力。

　 目前，从我国的国情看，现行的转业军官安置模式已失去了生存的土壤，扶持式转业军官安置模式克服了政府“哺乳式”安置保护模式所带来外在性交易成本，是适应政府机构改革和新军事变革需要的较佳的路径选择。

　 （二）“扶持式”安置模式设计 1、扶持式转业军官安置制度设计的原则 设计我国转业军官“扶持式”安置模式，必须借鉴国外的先进经验，在既定“效率优先、兼顾公平”目标下，遵循社会主义市场经济的基本规律，符合我国的基本国情、军情。具体来说，必须坚持以下五条原则： （1）遵循实事求是的原则。我国目前处于社会主义初级阶段，基本国情是人口多，经济欠发达，地区发展不平衡，社会不公平现象突出，反映贫富差距的基尼系数逼近国际警戒线。基本军情是适应世界新军事变革的需要，我国正在裁军精兵、调整结构、实施人才强军、科技强军的质量建军战略。深化转业军官安置制度改革必须充分考虑国情和军情，既考虑国家和地方财政的承受能力，又考虑军队建设和转业军官心理承受能力,真正做到为经济建设服务、为军队建设服务。

　 （2）以提高转业军官就业竞争能力为核心的原则。在社会主义市场经济条件下，人力资源是通过市场机制配置的，而市场机制配置人力资源又是通过竞争机制和供求机制实现的，优胜劣汰。在这种背景下，转业军官能否成功的实现二次就业，从根本上取决于他们自身素质的高低，取决于他们职业技能的高低。所以，对转业军官实施就业保护，最根本的就是要提高他们的文化素质和职业技能，增强他们的就业竞争能力，而不能简单地“授之以鱼”。

　 （3）间接手段与直接手段相结合，以间接手段为主的原则。在社会主义市场经济条件下，市场主体具有独立的利益和自主权力，这是保证它们正常运行的基本条件。市场经济的这个特点决定了通过宏观调控手段保护转业军官就业，必须顺势而为，在不损害市场主体独立利益和自主权力的前提下进行。经济手段、法律手段都是间接的调控手段，主要运用这两种手段来保护转业军官就业才不会损害市场主体的自主权。而行政手段是一种直接手段，运用过多，会损害市场主体的利益，干扰生产活动的正常进行。

　 （4）保护的社会化原则。对转业军官的就业保护，不能仅仅依靠国家和政府，还应该充分调动社会各界的力量。应该实行就业保护组织机构的社会化、服务者社会化、保护资金筹集的社会化。转业军官就业保护必须坚持社会化原则，这首先是由军人劳动提供的产品和服务的特殊性决定的。无论是国家和社会各方面力量，还是公民都有保护转业军官就业的责任。同时，政府的力量是有限的，也只有充分调动社会各界的力量，对转业军官的就业安置保护才能有效实施。

　 （5）统一平衡原则。由于地区间经济发展不平衡及自主择业转业军官转业金和福利待遇分别由中央和地方负担，造成自主择业转业军官福利保障地区差异大，导致了转业军官心里不平衡和少数地区自主择业转业军官过度集中的现象。不平衡必将导致不稳定。

　 2、“扶持式”转业军官安置模式框架设计构想 （1）建立以自主择业为主、政府计划分配安置为辅的安置机制。总体设想是逐步减少直至取消计划安置，扩大自主择业安置范围，不断完善管理服务体系，加大社会化保障力度，使转业军官安置工作与市场经济相适应，与世界新军事变革接轨。

　 （2）建立有效的转业军官安置组织机构。转业军官安置的组织机构，应该包括两个方面：一是转业军官安置的政府组织机构。转业军官安置过程是一个复杂过程，从转业军官离开部队，到对他们进行培训，到他们走向就业岗位，需要协调多方面力量，没有具有权威性的政府组织机构，转业军官就业保护就无法实施。二是转业军官安置就业保护的社会民间组织机构。对转业军官实施就业保护必须有社会民间组织机构，这是遵循转业军官安置社会化原则的要求。

　 （3）建立军队、政府与社会多方配合的培训制度。培训是转业军官获得职业知识和技能，实现职业技能继续社会化的根本途径。因此,要增强转业军官的就业竞争能力，就必须加强对转业军官的培训。但是，对转业军官的培训工作是一个涉及军队、政府以及各种社会力量的复杂工作，因此只有军队、政府、社会各方面力量分工合作，才能保证培训工作的顺利开展，才能保证对转业军官的培训具有良好的效果。

　 （4）建立转业军官安置的优惠政策体系。转业军官在部队服役年限大都较长，牺牲很多，奉献很大，为国家安全做出了巨大贡献。为褒扬转业军官做出的巨大贡献，补偿他们劳动的高成本投入，国家和社会理所当然应该给予他们安置上的优惠，这样做也有利于稳定军心，维护军队的稳定和发展。

　 （5）建立转业军官安置的法律支持体系。转业军官安置工作是我国社会保障事业的一个重要组成部分，同时，转业军官安置工作，是全社会的工作，涉及到社会的各个系统，各个层次，是一项庞大的复杂的系统工程。因此只有将转业军官安置工作纳入法制化轨道，通过法律关系调节会各个层次、各个系统的行为，才能使转业军官安置工作行之有效。

　 四、改进转业军官安置政策的若干对策 参照外军转业军官安置模式，根据“扶持式”安置模式的设计原则和构想，结合我国近些来对转业军官安置的具体经验，建议对现行安置模式做以下改进： （一）完善转业军官安置的方式 考虑制度的“路径依赖”（卢现祥，2003）因素的影响，完善转业军官安置方式应分为二个阶段：第一阶段2007—2010年，逐步放宽自主择业条件，缩小计划安置范围，使自主择业成为军官退出现役后安置的主要方式。同时对安置的组织机构、培训机制、就业优惠政策、法律法规建设等进行健全完善。第二阶段2010年以后，取消计划安置方式，建立起以转业金制度为主导、转业军官自主择业、政府协助就业等多种形式相结合的安置办法，构建起与社会主义市场经济和民主政治相符合的中国特色的转业军官安置制度。

　 在第一阶段，根据“扶持式”转业军官安置模式设计的原则与构想的框架完善安置制度，采用如下过渡安置办法： （1）对军龄长、职务高、年龄大的正团职（含技术8级）以上的干部、采取职业化退休安置的办法，这将更有利于激励他们献身国防事业，同时也减轻了地方安置的压力。

　 （2）放宽自主择业年限至18年，符合自主择业条件的转业军官仍可选择自主择业安置方式或计划分配安置方式。

　 （3）不符合退休安置和自主择业安置的转业军官仍实行计划安置。同时本着公开、公正、规范的原则，建立起一套系统的考试考核、竞争择岗的计划分配办法，避免计划分配安置的随意性和某些机会主义行为，使计划分配的转业军官对安置有一个稳定的预期。

　 第二阶段，对不符合军队职业化退休安置、自主择业安置条件的转业军官，实行部分自主择业、政府协助就业、发给转业金的办法。考虑我国目前就业现状和安置相关利益群体的利益，制定如下相应对策。

　 （1）适当放宽自主择业的年限至16年，同时降低转业金的发放比率至75%。这样可以为从士兵中成长起来的文化层次较低军官，提供更多的选择空间。因为，他们的年龄相对较长，而文化层次又相对较低，而直接从军校毕业或从大学生成长起来的军官，晋升至副团职一般不超过15年，尤其是技术军官或文职军官。这样就克服了计划分配安置给地方带来的压力，同时也优化了人力资源的配置，真正做到各得其所。

　 （2）对不符合退休或自主择业安置的转业军官，应适时、适情、适度的增加转业费。因为由于军官职业特殊，在对军官发放一次转业费时应考虑公平的原则对其做出一定的补偿。补偿的数额应综合考虑国家的经济实力，军人职业的机会成本，社会的和谐稳定等多方面因素，以做出合理的补偿。

　 （3）政府协助就业主要是通过安置职能机构的信息供求机制和安置就业的优惠政策，创建新型安置保障就业机制。政府对转业军官应实行三年的保护期。三年内政府按转业前本人工资发给补助费，三年后，如未能就业，即进入失业保护程序。因为在此制度安排下，一方面能激励更多军官服役到自主择业安置的年限，另一方面激励转业军官的人力资源得到有效配置，所以不会有过多的转业军官进入失业状态。

　 （4）建立转业军官失业保障政策。根据弗里德曼的低保负所得税原理，考虑公平原则，构建一种新型的符合国情的转业军官失业保障政策。所谓负所得税，是指政府规定某种收入保障数额（最低收入指标），然后根据个人实际收入给以适当的补助。适当补助就是政府发给的补助金要根据个人实际收入多少按比例发给，以避免把低收入者个人可支配的收入一律拉平的缺点。按比例发给的补助金便称为负所得税。其计算方法是：负所得税 =(政府规定税收减免－税前总收入)×负所得税率；个人可支配的收入=个人实际收入+负所得税（胡希宁，2004）。政府根据转业军官的职级制定相应的税收减免数，例如，现假定政府规定营职（级）转业军官可享受税收减免的收入为1500元，超过该收入指标的部分其正所得率为10%，而低于该收入指标的则按50%的负所得税税率得到负所得税税额。现以不同的税前收入计算如表5-3。

　 表5-3 负所得税计算表 税前总收入 (元) 税收减免 (元) 应纳税收入 (元) 税 率 （%） 税收(元) 税后收入 (元) 0 1500 -1500 -50 -750 750 500 1500 -1000 -50 -500 1000 1000 1500 -500 -50 -250 1250 1500 1500 0 0 0 1500 1600 1500 +100 +10 +10 1590 注：税收减免数和负的税率可根据地区不同而分别制定，正的税率与现行个税标准统一。

　 在这种政策下，一方面可以使低收入者能够维持相应的生活水平，保证了公平原则，另一方面能够在一定程度上克服依赖政府的补助金过活、不积极求职的懒汉思想，从而有利于鼓励转业军官的走积极就业之路。

　 （5）被评为模范和长期在艰苦边远地区服役转业军官，可采用扶持就业、政府保底的办法。对未能通过市场就业的转业军官，政府可采用政策保底安置的办法。因为这部分群体的数量不多，不至于造成太多安置压力，并体现了国家对这类群体的优待。

　 （6）放宽安置去向的限制。从地方户籍制度改革和人才流动的情况来看， 现行的安置去向规定还不能与之相适应。应对安置去向除规定像北京、上海、天津等一些直辖市有所限制外，其它城市进一步放宽，如转业军官家属只要取得常住户口即可就地安置，自主择业转业军官还可到自有住房所在地安置。

　 (7）随调家属安置。随调家属大多年龄偏大，学历偏低，又多无专业技能。要想按照她们的期望值安排好工作非常困难，建议参照地方改制企业职工买断工龄的做法，对转业军官随调家属采取发放一次性补助费，由本人自谋职业的办法进行安置，同时为了鼓励随调家属自谋职业，政府在加强就业指导扶持的同时，要在工商、税务等方面给予优惠政策。

　 （二）重构转业军官安置的组织机构 借鉴美国在转业军官就业保护的政府机构设立上的经验，我们应对转业军官安置的组织机构进行重构，以加强对转业军官权益的保护，主要做好如下几个方面的工作： 1、调整机构设置。建议政府与军队联合设立“转业军人事务部”，负责转业军人的转业安置、就业、福利保障、权益保护等方面的工作，各省市设立相应梯次的管理机构，指导各省市逐步建立起县（区）、街道、社区三级管理服务体系，对自主择业转业军官进行政策咨询、法律服务和就业指导等，使转业军官的各项权益保障能真正落到实处。管理服务机构要首先建立起全面的人才信息库，将每个自主择业转业军官的基础情况、主要工作简历、专业特长、健康状况等输入信息库，并建立相应就业信息发布网站，与各类各级人才网络资源层层链接。其次要定期组织转业军人参加人才市场的招聘活动，实行供需见面，双向选择。再次要注重搞好调查研究，对转业军人的就业情况进行不定期的调查了解，便于开展工作。最后要加大宣传力度，营造社会氛围、动员各方面力量、帮助转业军官顺利实现职业角色的转换。

　 2、调整经费管理。在经费管理层次上，实行中央垂直管理和专项预算支出，以减少制度的交易成本。在经费保障上，各种安置保障经费由中央财政按照各省GDP的一定比例统一征收，统一支出，以克服各省安置财政压力的不均，另外要加大中央财政的支持力度，制定奖励接收转业军官的财政补贴政策，减轻各级地方政府财政压力，改善转业军官的福利状况，从而使兵役职业有正确的激励。

　 3、扶持与组建第三部门。政府应扶持与组建第三部门，充分利用社会力量为转业军官安置提供帮助，同时逐步建立起一套完备的运行机制。如成立各种转业军官协会、转业军人家庭援助中心、转业军人职业介绍所等第三部门机构，组建转业军人基金，进行基金的非营利性运作，同时接受社会募捐和监督，向转业军官提供一定的服务和援助，以便实现转业军官安置组织机构的社会化，使转业军官的各项权益能得到有效保障。

　 4、完善各类监督机制。建立健全各级党委、政府领导责任制、安置管理机构的相应责任制，依法保障转业军人的各类权益，充分利用转业军官协会的力量来监督、维护转业军官的各项权力，使转业军官安置走社会化、法制度化安置之路。如建议设置“转业军人权益保护协会”，专门处理转业军人及相关部门就转业军人社会保障方面的投诉，并为“转业军人事务部”等相关部门的政策修订提供依据。

　 （三）健全转业军官安置的培训机制 建立健全军队、政府与社会分工合作的转业军官就业培训机制，打破目前由军转干部培训中心培训的单一模式。

　 1、健全培训机构和培训科目。充分调动和利用地方高校和各类职业技校的教育资源，为转业军官提供就业培训，克服由军转培训中心单一培训模式所带来的弊端。在培训科目上，应最大限度的贴近转业军官的实际需要，并加以规范化，使转业军官走科学化培训之路。

　 2、制定灵活、具体的培训方式和权利保障措施。首先可在军官转业前安排一定的培训时间。军官可以根据自己的需要，提前向所在部队提出参加培训的申请，负责培训的部门可根据军官的具体情况，为其联系地方院校或培训机构进行培训。在现役军官的培训中，应包括文化知识培训和职业技能培训，最大限度的开设军地通用课程，改善现役军官的知识结构，使军官具备军地通用的文化知识和技能。其次，在军官转业后3年内可享有培训的权利，受训期间应有休假权利。转业军官可根据自身的情况选择经国家许可的培训机构，总的培训时间应符合相关要求，这样可有利于加快实现转业军官职业技能角色的转换，使转业军官的人力资源得到更有效的配置。

　 3、建立广泛的资金筹集渠道。制定政府、军队、社会与个人共同筹集培训资金的措施。在培训上，转业军官可享受政府的凭单教育（即按一定的标准配发培训费，培训单位按凭单到指定部门领取相应资金）。目前，我国转业军官的培训经费主要由国家、军队、地方共同解决，培训资金筹措渠道窄，人均培训费只有一千多元，不能满足培训工作的需要。为此，应建立起充分调动国家、军队、转业军官个人、社会各界的力量，多渠道筹集培训资金的制度。○1应建立军队与政府的转业军官就业培训基金。培训基金由军队、中央政府、地方政府拨款共同解决；○2在军队干部工资中开设转业保险项目,每月征收1-5元的转业保险金，作为军官转业后培训的专项经费。○3通过国防彩票的方式募集资金，其中一部分用作培训基金。因国防属纯公共产品，运用发行国防彩票的方式筹集资金，应是合理、可行的；○4通过接受各种赞助和捐赠的方式筹集培训资金。

　 （四）制定转业军官就业优惠政策 主要制定如下几个方面的优惠政策: (1）制定转业军官安置就业的税收优惠政策。我国在保护转业军官就业方面，税收手段的作用远未发挥，应该进一步制订保护转业军官就业的税收优惠政策细则，以增强企业、事业单位接收转业军官就业和转业军官创业的积极性，如对于企事业单位接收转业军官达到一定比例以上的，要根据比例的大小给予不同程度的税收优惠。

　 （2）制定转业军官安置就业优先的政策。转业军官就业优先政策应包括两个不同层次：一是绝对优先，即只要招聘人员就业，就必须首先满足转业军官的就业需求。二是相对优先，即在就业竞争中，在同等条件下给转业军官优先就业的权力，具体措施是在职业竞争考试中，制定出具体给转业军官加分的优惠政策。另外国家和政府可考虑对党政部门、企事业单位招聘如公安人员、行政执法人员等能发挥转业军官的比较优势的岗位时，给予转业军官绝对优先权，其他招聘则给予转业军官相对优先权。同时，建立一套完备的公平竞争机制，以保证就业优先政策的机会公平。

　 （3）制定转业军官教育优惠政策。在受教育方面，转业军官如愿意或需要接受地方大学的专本科或研究生教育，国家应该给予优惠政策。其应该包括两个方面：一是入学优惠，对于愿意或需要接受各层次教育的可免考或降低录取标准。二是学费优惠，对于入学接受教育的转业军官，应减免部分学杂费。

　 （五）加强转业军官安置的法制建设 加强转业军官安置保护的法制建设，主要是做好下面二个方面的法制建设。

　 （1）制定一套较为完善的转业军官安置方面的正式法律。对转业军官就业安置方式、培训、就业保护的方式手段、组织机构设置、转业军官个人及国家与社会的权利与义务等做出明确而细致的规定，使转业军官安置保护有法可依。

　 （2）完善军官福利保障方面的法制建设。军官转业实行“扶持式”安置，遵循与国家经济改革和发展相适应、学习借鉴外军的有益经验和军官福利待遇从优的原则，从三方面完善军官福利保障方面的法制建设：一是创制规范的法律体系，可根据《宪法》、《国防法》等大法，由全国人大常委会制定《军人福利法》，明确军官福利保障法律关系的构成要素,把军官应享有的福利层次、项目、内容、实现方式等以法律条文的形式固定下来, 使其不但具有保护力,而且具有约束力、强制力；二是建立健全强有力的法律适用机构，如在地方县以上法院成立专门保护军人合法权益的办事机构,协调处理转业军人、现役军人及其家庭的福利保障等方面的涉法问题。另外可以扩大军事法院审判职能，在军事法院增设行政审判庭,受理因军人福利保障、人格尊严和人身权利遭受侵害, 造成严重后果, 但又不构成犯罪的诉讼案件。

　 参考文献： 1 胡希宁.当代西方经济学流派.中共中央党校出版社会,2004:204. 2 李培林,李强,孙立平.中国社会分层.社会科学文献出版社,2004: 105-107. 3 卢现祥.西方新制度经济(修订版).中国发展出版社,2003:90. 4 罗平飞.试论我国军人退役安置制度的性质及其特征.马克思主义与现实,2005:82-85. 5 米尔顿•弗里德曼.弗里德曼文萃.北京经济学院出版社,1991:87. 6 托克维尔.论美国的民主（下卷）.沈阳出版社,1999:888-889.

相关关键词： 转业军官德才表现