专家提出：缩省、撤地、强县、合并乡镇

时间：2020-02-15 07:50:16　来源：天一资源网本文已影响人

《财经时报》近日在采访部分专家时获悉，新一届中央领导集体试图在行政改革和政治文明建设的框架下刷新地方治理，当前和今后涉及的课题包括改革中央高度集权制度；缩小省区地域、增设省区编制；提升县、乡行政首长直选层级等。中国社会科学院政策研究中心主任李成贵指出：“缩省、撤地、强县、合并乡镇，已经成为建立和完善中央与地方合理分权体制的必然选择。” 所谓“缩省”，按该措施的积极倡导者、民政部区划与地名司司长戴均良的说法，就是把现行的省级建制规模缩小，从国内外的经验和管理需要出发，全国省级建制可以设至50～60个。一般认为，划小省（区）的办法有三：一是将一个省一分为二；二是从几个省中划出一块再设一个省；三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。而在戴均良看来，第三种办法比较好，增加机构少、震动小、比较容易为地方接受。另外，还可以扩大现有直辖市的行政区域，如北京、天津可以与河北一起统筹规划，上海可以与江苏、浙江一起考虑。改革的客观要求戴均良指出，一个国家、一个时代的行政区划设置模式归根到底取决于当时的历史条件，包括当时的地域范围、自然地理状况、生产力水平、交通通讯能力、民族分布、政治制度等等，如果这些条件发生了重大变化，行政区划设置模式也应该相应地有所调整，否则就会制约经济社会的发展。他认为，中国目前已进入经济社会大转型时期，客观形势已经发生并将进一步发生重大变化，正因如此，近一段时间以来，地方要求调整行政区划的事项越来越多，要求改革行政区划体制的呼声日益强烈。综合专家意见，多设省级行政建制直接或间接存在6大好处：一、有利于发展大城市，省级区划越多，省会城市也就越多，有可能发展成大城市的机会也越多；二、有利于各地区均衡发展，特别是在发展相对滞后的地区设置新的省级行政区，更有利于该地区的迅速发展；三、有利于遏制地方保护主义和地方割据；四、有利于社会多样化，因为省级行政对本地区事务有相对的自主管辖权，不同省级区域的政治、经济、文化可以更加丰富多样；五、有利于民主监督体制的形成，因为省级区域人口和面积相对越小，民众与官员的距离也就越近；六、有利于整合并协调新设行政区划内的经济发展，全面拉动国民经济，新出现的省会城市，必然会促成新的交通网络的构建，新设的省级行政区划，必然会有新的经济发展规划。国家行政学院公共管理教研部副主任、全国县级行政管理研究会副理事长薄贵利教授认为，中国20多年的体制改革，说到底，就是改革高度集权的管理体制，建立合理分权体制。由高度集权走向合理分权，是现代化发展的必然规律。以福建厦门为例，当地的官员都有一个共同的烦恼：从地理条件看，要发展厦门经济，和南边汕头的协调，要比和北边的省会福州的协调来得更为重要，但厦门和汕头却隶属福建和广东两个不同省份，隔省如隔洋，闽西南经济合作区谈了多年，但成效并不显著。目前在中国类似的事情已非常普遍，特别是在长三角、珠三角、环渤海经济圈这类问题尤为明显。曾任宁波副市长、现任国家发改委宏观经济研究院副院长的刘福垣表示，在中国许多地区内部出现的产业类同、基础设施重复建设、过度竞争等问题越来越严重，而解决这些问题，市场机制已无能为力。因此，打破由于行政区划造成的地方保护主义和诸侯经济，是问题的关键。他说：“最关键的一点在于，中国的行政区划和经济区划彼此间的矛盾十分尖锐。在行政区划下，官员们辖内执政的功能和他们所执行的区域经济功能完全是割裂的。现在是两个三角洲，再加上西部大开发和东北振兴，‘多边’经济热潮一起，万一重复建设再次频发，那成本就太高了。” 省级行政区域50为宜以一本《县域论》而在学界引起很大反响的山西省太原市副市长张春根曾鲜明地提出过“缩省－撤市－强县”的新郡县制主张。张春根认为，以法国、德国的情况来看（法国55万平方公里，5780万人口，设22个大区，96个省；德国35．7万平方公里，8027万人口，设16个州），中国现行的一级行政区显然划得过大，由于省太大，一省之内各地自然条件、人文传统与经济利益差别过大，在省政上各地居民共同感兴趣的话题不一，在政治和文化生活上都不利于人民自治原则的更好落实。据有关资料显示，中国人口在5000万以上的省就有9个，7000万以上的有5个，8000万以上的有3个。如果仅考虑6个一级区划城市（京沪津渝港澳）之外的28个省、自治区，则中国单位区划平均人口更达到近4600万，是全世界单位一级行政区划平均人口最多的。民政部研究中心的一位专家认为，中国的行政区划忽视了经济、社会、人文因素，而且，一个省级行政区域管辖相当于一个德国、英国或法国的人口，以至机构庞大繁琐，权力专一集中，造成极大的管理难度与弊病。作为计划经济体制的产物，现行区划已不能适应社会方面发展的需要了。中国共产党山西省委党校科社教研室主任赵诚告诉《财经时报》，中国现在省的区划基本上是沿袭元朝的行省制而来，它产生于农业社会中，适合大一统的中央集权国家在交通和通讯都不发达的情况下，管理简单雷同而且以自然经济为主的农业社会。据赵诚介绍，关于“缩省”，这里面既涉及到日益复杂的社会管理技术上的需要，也涉及到如何在政治上让人民更好地参与国家管理和地方人民自治的问题。改革开放以来，国家决策层也试图探讨过这个问题，中国历史地理研究权威、中国科学院地学部委员（院士）谭其骧先生曾向中央正式建议过“废除现有省制”的方案，并于1989年12月在民政部召开的行政区划学术讨论会上提出了划全国为50个省的具体方案。中国著名历史地理学家、复旦大学中国历史地理研究所所长葛剑雄教授在接受《财经时报》采访时指出，应该考虑一项彻底解决问题的办法。理想的途径还是在划小省区的前提下坚持二级制，将全国重新划分为50个左右的省（含自治区，但名称可改变为自治省），每省平均管辖40至50个县。与此同时撤销市（地）和计划单列市。中央和地方重新分权复旦大学历史地理研究所周振鹤教授认为，行政区划是一个国家政治的重要体现。在行政区划中，最重要的划分标准应是人口及与之紧密联系的文化、经济等人文、社会因素，这是行政区划标准的最重要因素。据周振鹤介绍，中国历史上的行政区划一般为两到三层。一般来说，中央政府希望层次越少越好，因为中央政令可以一竿子到底，有利于政令畅通。其实，就目前情况看，一些省过大，如河南、四川、山东，人口都已超过或接近1亿。北京大学中国区域研究中心副主任沈体雁博士认为，这至少带来了两个弊端：一是省政府和中央政府讨价还价的能力过大；二是省政府管理不过来，结果在宪法规定的三级政府以外再加入了一级不受宪法承认的地区行署。层级过多，体制难免变得臃肿和没有效率，中央的决策就往往因为层层下达而难以贯彻。北京大军经济观察研究中心的仲大军在接受《财经时报》采访时指出，立法者智慧最重要的体现在于设立一整套有关公正而合理的立法和行政程序，以此来维护国家稳定和统一，奠定重塑中央与地方关系的基础。仲大军认为，要使中央有足够的协调能力来维护统一性，又得让地方以相当的自主性来实现良好的地方治理，乃是数千年来困扰中国政治的一个关键难题。当代中国欲提升国家治理的效率，如何重理中央与地方关系也是一个绕不过去的问题。仲大军认为，如果近期启动这一增加省级政区数量，简化政府层级的改革，将意味着中央治理的一次重大变迁，而其真正的难题在于，如何重新划分中央与地方权限，使中央和地方的关系制度化，以避免社会整合可能无效的困境。（原文编辑：安志勇）

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