举报答复行为可诉性类型分析

　摘要：举报制度的主要功能是对行政机关处理举报设定相对固化的程序，并不创设查处和答复义务，行政机关的答复义务内在地隐含于其查处的职责。举报答复行为包括程序意义和实体意义两种，涵盖行政处理的答复为实体意义的答复。前者属于观念通知，后者系行政行为。程序意义的答复的可诉性在于程序权利受到侵犯；实体意义的答复的可诉性视自益性举报抑或公益性举报而定。在公益性举报，举报人与被举报违法行为的处理结果不存在利害关系。在自益性举报，行政机关如何履行答复义务对举报人利益产生实际影响。

　随着依法行政的深入推进，公民通过法定途径举报他人的违法行为，要求行政机关予以查处，既是对依法行政的外部监督，又是维护其合法权益的重要手段。行政机关在收到举报后作出答复行为，举报人如果不服，可以通过行政复议、诉讼等救济途径再次维护自己的权益。从举报目的的多重性展开，举报人可能纯粹基于维护自身的合法权益或者是为了维护公共利益，有可能提出明确的权利请求或者纯粹是反映违法事实。相应地，行政机关的答复行为是否可诉就不能一概而论。答复行为的可诉性决定了举报制度的规范作用。由于现行举报制度缺乏权利救济条款，答复行为的法律属性在举报制度中没有直接的答案，我们需要从丰富的司法实践中去芜存菁，从类型化的角度勾勒答复行为可诉性的全景。

　 一、我国举报制度与答复义务 在外部行政关系意义上，举报是指公民向有管辖权的行政机关检举、揭发第三人的行政违法行为，请求予以调查认定、作出处理并向其作出答复。我国没有统一的举报法律制度，举报制度散见在食品药品、旅游、产品质量、工商、税务等行政管理领域的部门法或者规范性文件中。在这些举报法律规范中，“举报”一词往往与“投诉”“检举”“控告”相互混用或者并用。

　 2014 年部门规章《价格违法行为举报处理规定》中，举报的对象为违反价格和收费法律、法规、规章和其他规范性文件规定的行为。2015 年部门规章《食品药品投诉举报管理办法》的全部条文均将“投诉”与“举报”连用，不作任何区分。食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在有关食品安全方面和药品、医疗器械、化妆品等有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。据此，“投诉举报”系针对违法行为，投诉举报承办部门应当按照规定反馈办理结果。2011 年部门规章《税收违法行为检举管理办法》规定：税收违法行为检举是指单位、个人向税务机关提供纳税人、扣缴义务人税收违法行为线索的行为。我国台湾地区法律也采用“检举”的表述，例如“公平交易法”第 26 条规定：“公平交易委员会对于违反本法规定，危害公共利益之情事，得依检举或职权调查处理。”因此，本文所述的“举报”采其实质意义，涵盖所有向行政机关反映违法行为并要求查处的行为。

　 我国举报制度的法律框架具有以下特点：一、我国缺乏统一的举报制度立法，其法律渊源主要为专门调整特定行政管理领域的部门规章和规范性文件，由于缺乏上位法的伞型涵摄，其法律框架呈现出碎片化的样态；二、现行举报制度仅仅适用于某些特定的行政管理领域，没有成为一个通用的行政程序，其他行政管理领域在没有特别法规定的情形下，是否同样适用举报制度，存在疑问。

　 举报不是一项自成体系的行政法制度，举报答复行为也无法归类到任何已经类型化的行政行为之中。在韩国行政法上，没有专门的举报权概念，与举报权相对应的是请求行政权发动的权利，此种公权利的基础是行政机关在承担处分义务的同时兼具保护个人利益的效果。申言之，举报仅仅具有触发行政机关履行义务的功能。从行政机关在收到举报后启动查处程序来看，举报没有为行政机关设定新的查处义务。按照行政调查的职权主义，行政机关负有概括的查处职责，凡是与行政机关管辖职责有关的、有调查的必要和可能性的，行政机关均应依职权启

　动查处程序。如果有公民举报，那么行政机关应当及时查处告知其查处结果。有举报则必有答复，可以说是一种法理，不需要实定法规则的证成。即使没有相应的举报制度的约束，行政机关在收到举报后同样应当履行查处和答复的义务。

　 因此，我们可以得出如下结论：行政机关的答复义务内在地隐含于其所属行政管理领域所固有的查处职责，举报制度并不创设答复义务。那么，我国为什么要在某些领域制定专门的举报制度？本文以为，举报制度的主要功能是对行政机关处理举报设定相对固化的程序，既为保障举报人的程序权利提供明确的规范基础，又为行政机关处理举报的流程提供精细化的指引。相应地，如果答复行为被诉，举报制度能为法院审查答复行为的程序合法性提供依据。这是举报制度之于答复行为的意义所在。反观在没有举报制度的行政管理领域，行政机关并不能被免除答复义务，唯一的区别是：除了正当程序以外，答复行为不受到法定程序的约束。

　二、举报答复行为的双重意义 广义上，举报答复行为泛指行政机关在收到举报后，进行受理、处理和反馈等各种环节。随着举报制度在我国的广泛实施，答复行为逐步进入行政诉讼的受案范围。对于答复行为是否可诉，我国司法实践将判断标准的重心放在原告是否举报答复行为的利害关系人。但是，我国台湾地区学者林明锵反对将答复行为是否直接侵害举报人的权利或者利益与其是否发生公法上的效果混为一谈。这里所说的“公法上的效果”是指答复行为对外直接发生法律效力，相当于行政诉讼法上行政行为的概念。据此，本文以为，探讨答复行为可诉性的思维进路，应当包括前后两个阶段：第一阶段是答复行为本身的规范意义，以此确定其是否属于行政行为；第二阶段是答复行为与举报人之间的利害关系，以此确定原告资格。前者是先决问题。

　 (一)举报答复行为的法律文本解读

　 从字面意义看，“答复”一词本身的规范性不够确定，可以涵盖行政机关对于相对人请求的所有的回应。对于答复的定性，究竟是属于作为观念通知的事实行为还是具有法律效果的行政行为，我们首先应当从举报制度的文本入手。

　 《食品药品投诉举报管理办法》19、20 条规定：投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，自投诉举报受理之日起 60 日内向投诉举报人反馈办理结果。据此，该举报答复的内容为“反馈办理结果”。食品药品投诉举报机构在决定受理之后，由承办部门对被举报事项进行办理，办理之后向举报人反馈。虽然该办法没有对“办理”一词进行定义，按照通常的理解，其应当属于对于被举报事项进行行政处理的行为。如果我们把答复行为理解为行政机关在某一时点对外作出的行为，那么，在此应为反馈办理结果这一行为。类似地，在《价格违法行为举报处理规定》第 11 条，答复行为表述为：“价格主管部门应当在举报办结后 15 个工作日内告知举报人对被举报的价格违法行为的处理结果。”

　 与上述两个规定不同的是，《税收违法行为检举管理办法》20 条规定：“对实名检举案件，举报中心收到承办部门回复的查办结果以后，可以应检举人的要求将与检举线索有关的查办结果简要告知检举人。”行政机关在收到举报后，必须进行查办，但查办之后，并不一定需要反馈举报人。在“任乐亮诉郑州市国家税务局稽查局不履行法定职责案”中，法院严格地适用该条规定中的答复义务：“因原告在举报书中并未明确写明要求被告告知查办结果，故被告在原告提起本案诉讼前未告知原告该案件的查办结果不违反上述规定。”由此我们可以发现税收举报答复的两个特点：一是行政机关不一定承担向举报人的答复义务，这更反映出税收举报的监督权属性；二是查办不必然导致答复，查办程序与答复程序相互独立。

　 综合上述举报制度的文本，狭义的答复仅仅指行政机关作出行政处理以后将处理结果反馈给举报人这一环节，在程序上与前置的行政处理相互独立，纯粹属于一种程序意义上的行为。我国有关举报诉讼的司法实践中，

　法院往往并不囿于程序意义的答复环节，而是将答复行为的可诉性问题追溯到行政处理行为的实体效果，将狭义的答复与行政处理混同。

　 (二)区分程序意义和实体意义的答复行为

　 举报答复行为是不是属于行政行为？我国台湾地区的主流观点认为“公平交易法”下的举报答复属于观念通知。观念通知系行政行为的对立物，行政机关如果就某一事件的真相及处理的经过，通知当事人且并未损害他的任何权益，则属于观念通知。这里的观念通知与我国举报制度上狭义的答复行为相当。以我国食品药品、价格领域的举报制度为例，行政机关在收到举报后，先对被举报违法行为进行行政处理，然后反馈处理的结果，行政处理是答复的先行为。这种答复的目的就是通知举报人违法行为是否存在以及处理的过程，具有观念通知的色彩。

　 从关于答复的用语看，无论是采用“反馈”还是“告知”，上述举报制度都无意于将其作为一种正式的行政行为予以对待。《价格违法行为举报处理规定》12 条规定，价格主管部门可以采用口头或者书面形式(包括数据电文形式)进行告知。这一规定忽略行政行为的要式性，而更多地具有便民服务的特征。与此形成鲜明对比的是，对价格举报的处理行为包括调查被举报违法行为以及作出行政处罚、不予行政处罚、移送有关行政机关处理等决定或者不予立案。该行政处理行为其实已经属于价格行政处罚的范畴，也即举报制度中的行政处理程序仅仅具有转致适用的效力，并没有为行政机关创设新的查处职责。即使我们把答复行为理解为行政机关的意思表示，行政机关对举报人产生实体上法律效果的行为应当是答复之前的行政处理行为。

　 有人提出区分针对被举报违法行为的处理行为和答复行为的意义：举报人拥有请求答复权，只是针对举报人向行政机关提起举报这一行为而言，并非是对举报的事项内容得到实体处理。答复行为仅仅具有行政行为的外观形式，而不对举报人的实体权利义务产生直接影响。本文赞同这一区分说的观点，理由有三：

　 第一，区分行政处理行为和答复行为是基于对现行举报制度规范意义的真实探知。

　 第二，区分说可以合理划分行政机关在接收举报后其所承担的不同阶段的法定职责。行政处理行为的职责并非来源于举报制度，而是行政机关在行政处罚、日常监管等其他方面的法律，即使没有举报的触发，行政机关也要承担查处违法行为的法定职责。而答复与举报相互勾连，有举报则必有答复，那么答复是行政机关一种程序上的职责。有一种观点认为：行政机关对举报的答复行为，不是对事实真相的告知，而是经查证后将拒绝立案或予以立案的意思表示传达给举报人，因此，答复行为是行政机关就举报处理作出的一项意思表示。该观点值得商榷。本文以为，这里所说的拒绝立案或者予以立案属于行政处理行为，其自身足以构成一种对举报人产生法律效果的意思表示。

　 第三，更为重要的是，区分说有利于廓清在行政救济阶段举报人的真实诉求和法院的审查对象。如果将答复行为覆盖行政处理行为，法院的审查重点将有可能混同答复行为与行政处理行为所针对的不同的利害关系，并且将行政机关对举报的处理局限于答复与否，而忽视了行政处理行为是否影响举报人实体上的权利义务。在最高人民法院于 2016 年 12 月发布的第 77 号指导案例“罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案”中，被告对举报事项进行了处理并答复了原告，原告起诉被告的答复行为违法，在可诉性上(即案件的受理阶段)，法院以原告与举报处理行为具有利害关系而肯定其诉权，但判决结论(即案件的审理阶段)又以答复未依法完整地载明对举报事项的处理结果而认定答复违法。本文以为：答复有没有完整地载明处理结果应当属于程序问题，与被诉行政机关有没有按照举报事项进行行政处理是两回事。法院既然以处理结果与起诉人具有利害关系作为受理条件，那么其审理的最终结论也应当着眼于处理结果的合法性，但该案的判决没有理涉被告的行政处理是否合法。该案非常典型地反映出法院在确定举报案件审查对象上究竟是行政处理还是答复问题上的前后不一致性。

　 当然，答复与行政处理行为的两分是一种规范意义上的假设。实践中，行政机关可能在答复之前没有作出具有特定形式的行政处理行为，那么行政处理行为的内容自然被答复行为所涵摄。从保护举报人救济权的角度出发，

　这种答复行为应当具有双重属性。例如《食品药品投诉举报管理办法》15 条规定了不予受理决定这种处理方式，它对于举报人来说具有与行政处罚不予立案程序相同的法律后果。而在受理之后，投诉举报承办部门应当“及时调查核实，依法办理”，该“办理”行为是否能相当于行政处罚程序，尚不确定，由此嗣后而作出的答复行为可能是确定办理的内容的唯一载体。在此种情形，答复覆盖了行政处理行为。

　 结合我国司法实践中没有明确区分答复和行政处理两个阶段的倾向，我们可以把纯粹的告知行为理解为程序意义上的答复，而把涵盖行政处理的答复行为理解为实体意义上的答复。

　三、作为程序意义的答复的可诉性 程序意义的答复和实体意义的答复在可诉性问题上相互独立，两者的审查标准不同，前者可诉不等于后者也可诉。综观我国近几年来的举报诉讼司法实践，法院在确定起诉是否受理上没有明确而系统地区分两种意义的答复。本文以为：程序 意义的答复和实体意义答复对于举报人的利害关系是不同的，如果要以利害关系标准确定答复行为的可诉性，我们首先必须区分被诉答复行为的程序意义和实体意义。

　我国台湾地区对于答复行为可诉性的确定着重于答复行为在实体法上的效果，而忽略其在程序法上的独立意义。究其原因，我国台湾地区没有确立独立的举报程序制度。即以其举报制度的典范——“公平交易法”为例，该法仅在第 26 条规定“公平交易委员会得依检举或职权调查处理”， 至于举报人是否有权提出举报，公平交易委员会是否应当进行答复等程序问题，没有明确的实在法依据。第 26 条的立法理由指出：“得依检举”调查处理，仅在说明公平交易委员会启动调查程序的可能原因，并非是一旦有举报，公平交易委员会即必须启动行政程序。鉴于此，既然行政机关答复没有法定程序需要遵循，答复行为的程序意义不是其可诉性的审查因素。

　在我国举报制度中，举报人一旦作出举报，他就享有获得答复的程序性权利。举报人具有行政程序法上的主体地位，行政机关通过答复行为产生推进和终结举报法律关系的程序效果。由于答复的法定程序系由举报制度所设立，行政机关是否履行程序意义上的答复义务和行政处理义务相互独立，行政机关有没有履行程序意义上答复义务可以单独具有可诉性。答复行为与举报人的行政程 序权利存在利害关系，行政机关不依法履行程序意义上的答复义务应当属于可诉的行政行为。

　行政机关不依法履行程序意义上的答复义务主要包括以下三种情形：

　（一）拒绝答复

　行政机关对举报明示拒绝作出答复，在我国举报制度上表现为：如果举报不符合受理条件，行政机关作出不予受理决定或者告知不予受理。不予受理的效力是行政机关明示拒绝处理程序的续行，其答复义务自然也被同时否定。在“付希民与淄博市周村区食品药品监督管理局行政不作为案” 中，原告起诉被告作出的不予受理通知书，法院认为，由于涉案举报不在被告管辖范围内，该不予受理和相应的移送系行政机关积极履行法定职责， 不属于行政不作为。不予受理决定和行政机关在受理后作出不予立案的答复虽然都在客观效果上 阻断了举报人对处理举报事项的请求，但该两者的法律性质截然不同。行政机关在受理环节并不需要考虑被举报的违法行为是否成立，而只需审查举报行为本身是否存在程序上的瑕疵。就不予受理的规范效果，台湾地区学者程明修认为“它虽然未消极地确认申请人实体上的给付请求权不存在，

　但至少积极地确认，对于当事人基于程序请求权而提出的申请，因其程序上的瑕疵而无法做出实体决定。”不予受理决定表明行政机关已经对举报在程序上的合法性问题作出判断，并阻断了举报人在今后提起相同的举报的可能性，具有行政行为的确定力。因此，其与举报人存在利害关系。

　（二）消极不作为

　行政机关超出法定期限或者合理期限不对举报人进行答复，至于其是否已经对举报事项进行处理则在所不问。在“李子韩与南山食品药品监督管理局案”中，法院认为：被告在 2014 年 7 月 25 日对涉案举报事项作出不予立案决定后，按照相关规定应在三个工作日内将处理结果予以反馈。但被告未在法定期限内向本院提交相关证据证明其已履行告知义务，程序违法。法院判决责令被告 就举报事项作出答复，而没有审查不予立案决定在实体上的合法性。不予立案决定是实体处理行为，在本案中，其实被告在收到法院责令答复的判决后，无非就是再告知一遍原告在诉讼过程中已知的不予立案决定，并不能改变原告在实体上的权利义务。反过来看，本案的判决，正是严格地凸显了答复行为所具有的独立的程序价值。

　（三）答复与举报事项不对应

　典型适例为前述最高院第 77 号指导案例。该案的判决理由和判决结论均未涉及行政处理行为的合法性审查，因此该案判决答复不合法仅限于答复的程序意义。法院的裁判理由是该答复不符合价格举报制度关于应当载明对举报事项处理结果， 故不具有合法性。而这一种“空头支票”式的答复， 本身就是对原告通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯。举报人提出三项举报请求，答复没有相应的回应，这种答非所问，其名为“答复”，实质上剥夺了举报人获得答复的程序权利。答复虽然是行政处理的后续行为，但其应当符合要式性规 范是举报制度发挥其监督和救济功能的依托。即使行政机关先前已经作出了合法的行政处理，但是其没有完整地告知该处理结果，仍然侵犯了举报人的合法权益。

　四、作为实体意义的答复的可诉性

　作为实体意义的答复，其实质是答复所载明的行政处理行为。举报人既可以对覆盖行政处理结果的答复行为提起诉讼，也可以直接针对答复之前的行政处理行为提起诉讼，如价格举报制度中的不予行政处罚决定。

　如前所述，我国台湾地区对于答复行为性质的着眼点在于其实体意义。20 世纪 90 年代以来， 公平交易委员会的举报答复行为是否属于行政处分问题成为争论焦点。仅就“举报不成立”的答复而言，“肯定说”认为：这种答复有驳回请求的意思表示，并且“公平交易法”的立法目的，除了公共利益以外，还兼及保护特定个人的法益。“否定说”则从答复具有观念通知的性质出发，认为答复仅在通知调查结果，并非驳回举报人依法申请的案件，而且其没有在具体事件上对举报人产生法律效果。台湾地区“最高行政法院”2011 年联席会议即持否定说：即使答复的内容是不予处分举报事项，可能影响举报人其他权利的行使，这是一种事实作用，而不是法律作用。由此，台湾地区对于实体意义上答复行为的可诉性问题，包括两个维度：

　一是是否具有法律效果的意思表示；二是是否影响举报人的利益。前者是主要的维度。

　我国司法实践侧重于是否影响举报人利益这一维度，根据举报的直接目的系保护自身合法权益还是公共利益的不同，将举报分为自益性和公益性两类。按照行政诉讼法上利害关系人的原理， 对自益性举报的答复行为当然与举报人存在利害关系，属于可诉的行政行为。最高人民法院[2013] 行他字第 14 号答复确认“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处， 对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”上述第 77 号指导性案例的裁判要点也指出：

　“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格”。显而易见，自益性与公益性举报的区分系针对实质意义上的答复（行政处理）而言。

　（一）公益性举报

　举报制度价值目标的重心在于公共利益，而非单纯保护举报人的权利。正是因为这一点，举报人与被举报的违法行为之间是否存在利害关系， 并不是限定举报人范围的条件。最典型的表述如《城乡规划法》第 9 条规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。从宪法上看，公民有权对一切违法犯罪行为作斗争，对于行政机关等公共机构等以外的单位和个人进行举报，属于推定的公民基本权利，因此举报权属于民主监督权。设置举报制度的主要目的是推动公民向行政机关提供第三人违法行为的信息，参与行政事务，督促行政执法。举报制度虽然具有保护举报人人身权、 财产权等权利的功能，但就其性质来看，举报权主要是一种监督权。这一论断与公益性举报正好契合。

　我国台湾地区学者认为：请求权人是否确定是公法上请求权的构成要件，而法律没有限定举报人的资格，因此，举报的效果是向行政机关提供违法行为的资讯而促使行政机关发动调查程序。我国的举报制度赋予任何人提出举报的权利，其落脚点在于举报人反映的违法行为，而并非在于举报人受到被举报违法行为的侵犯。行政机关拥有查处违法行为的义务不等于举报人有请求行政机 关查处的权利，因为行政机关查处违法义务本身就是其职责所在。正是因为举报权的开放性，某人拥有举报权，不等于其同时拥有查处被举报行为的请求权以及后续的行政救济权。尤其在公益性举报，举报的作用仅仅为告知行政机关有关违法行为的信息，举报人与被举报违法行为的处理结果不存在利害关系，因此，举报人对于答复行为没有诉权。

　公益性举报的典型案例有“雷轩与武汉市食品药品监督管理局、武汉市人民政府上诉案”，雷 轩举报某药店不符合申领《药品经营许可证》的条件。法院认为：此次名为“投诉”，实为基于公民的监督权进行举报。行政机关向雷轩反馈处理意见， 已依法对举报人履行了相应职责。而雷轩主张的对被举报人予以处罚，并不属于行政执法主体应当对举报人履行的法定义务。由此，公益性举报只具有纯粹的监督权性质，行政机关只要予以答复， 即满足了该监督权。公益性举报人不享有要求行政机关作出特定的行政处理的请求权，因此，行政处理的结果与举报人不存在利害关系。同时，我们从该判决的说理部分还可以看出：行政机关作出答复和特定的行政处理行为之间相互独立，针对公益 性举报，行政机关只承担作出程序意义上答复的法定职责，就答复本身在程序上的合法性是可诉的，但答复所载明的行政处理行为（实体意义上的答复）则为不可诉。

　（二）自益性举报

　在自益性举报，例如在“王西峰与锡山区市场监管局举报上诉案”中，行政机关针对举报作出 “因证据不足”而予以销案的处理决定，并答复举报人。被上诉人辩称：其对第三人是否做出行政处罚根本不影响上诉人依据消法维权。但是，这一理由被二审裁定予以否认：举报人作为涉案商品的购买人与投诉人，与锡山区市场监管局的查处结果具有法律上的利害关系。值得研究的是该案行政机关的答辩：举报人可能进行的消费维权无须以针对 举报做出的行政处罚决定作为依据，行政处理不影响举报人在消费维权上的利益。这一答辩理由看起来不无道理，但其存在逻辑上因果倒置的错误。

　虽然举报人消费维权的民事救济无须以行政处罚决定对违法行为的认定为必要条件，但是，既然现在行政机关在受理举报后已经作出违法行为不成立的行政处理决定，该决定必然对举报人在消费维权上的利益产生决定性的影响，就此，该答复行为应当是可诉的。

　对于自益性举报之答复行为是否属于可诉， 我国台湾地区的主流观点是依据保护规范理论， 即如果法律没有赋予举报人向行政机关请求处罚被举报人的权利，那么行政机关是否处罚被举报 人，其目的系维护公益，举报人的私益不在保护范围内。此种私益最多属于举报人的反射利益。因此， 该答复行为不属于可诉的范围。台湾地区学者许宗力的观点与此略有不同：如果法律课予行政机关有查处被检举人的义务，而且立法目的在保护公益以外还兼及举报人的私益，那么可以以此推断检举人享有请求权。请求权可以隐含在行政机关的查处义务之中，这样的话，就扩大了自益性举报可诉的可能性。

　对比之下，人民法院的司法实践均将自益性举报的答复行为作为受案范围，并不以保护规范理论作为支撑。事实上，举报制度和相关领域的行政处罚法律均没有赋予相对人这种请求权。自益性举报的答复行为是否可诉，法院没有把审查重点放在举报人是否在举报时就拥有对违法行为申请查处的请求权，而是基于行政机关本来具有的查处职责。如果行政机关“既未在法定期限内办结该 案，亦未向原告履行相应告知义务，构成了不履行法定职责”。行政机关如何履行此义务如果对举报人利益产生了实际影响，即构成可诉的行政行为。至于是否可以追溯到举报人拥有的保护请求权，不是决定因素。行政诉讼义务之诉诉权的依据是权利侵害的可能性，而不是行政行为的请求权， 但是如果举报被行政机关拒绝，那么行政机关的拒绝行为自然就蕴含了举报人的原权利受到侵害的可能性。

　对于上述保护规范理论，台湾地区学者程明修提出了质疑：如果行政机关对举报的拒绝或者驳回决定具有对举报人直接产生法律效果的目的， 即使举报人并无实体法上的请求权，该拒绝或者驳回决定也有可能是行政处分。而保护规范理论的价值仅应在于以申请人是否具有实体法上的请求权来确定举报人提起课予义务诉讼时是否存在诉的利益。有意思的是，我国法院对于自益性举报 答复行为可诉性的处理思路与其存在暗合之处。法院没有拘泥于保护请求权这种较为抽象的主观性权利，而纯粹从答复行为的客观效果出发，更多地倾向于促成可诉性的成立和增强举报制度的实效性。但是，对于举报人提出的责令行政机关作出立案或者行政处罚决定的诉讼请求，即程明修所说的课予义务诉讼，法院一般持较为谨慎的保留态度。如果法院认定行政机关没有履行法定职责， 一般判决行政机关重新作出处理。

　既然自益性举报的诉讼指向行政处理行为， 那么法院在受理后应当对行政处理行为的合法性进行全面审查。该审查的深度在我国实践中不尽一致。有的判决以“《投诉举报复函》程序合法，但部分事实

　认定不清”而予以撤销，属于全面审查。而有的判决中，法院仅仅审查了行政机关对举报的受理、办理和反馈的流程，最后直接得出行政行为合法的结论。后者这种简单化处理的方式实际上没有真正回应原告基于自益性举报而产生的诉求， 以对答复行为的程序性审查取代其实体性审查， 脱离了自益性举报的诉讼请求。

　 五、结语

　举报制度的规范性缺失与举报答复行为的整体性分析框架之间存在着显著的紧张关系，我国 现有的各种举报制度几乎都没有设定行政救济途径的条款，而在法治现实生活中，举报答复行为确实已经成为行政救济中一种常见的案由。举报制度设置的初衷是为了拓宽公众参与行政程序的渠道， 但公众通过举报程序监督行政机关的同时又扩张了权利救济的功能，晚近举报诉讼案件的大量涌现使得其权利救济功能凸显，反倒矮化了其固有的监督功能。在举报这一行政过程中，举报人对自身利益最大化的追求，通过举报外化为行政裁量运作的条件，使得举报人和行政机关一样具备了对行政法律关系的肯定性控制力。举报人积极地对答复行为提起行政诉讼，就是肯定性控制力的一种表现。举报制度的本意面向不特定的社会公众开放监督行政机关的途径，但是现实生活中公民选择举报绝大多数是基于自身的利益，由此，举报人对于答复行为主张行政救济反倒成为举报制度在实际运作中的常态。在现行规范性程度不高的举 报制度中，答复行为是一个涵盖多重含义的集合概念，举报制度本身并没有从程序和实体、自益性 和公益性等两种维度去进行细分。但是，举报答复行为一旦进入诉讼程序，我们在判断其可诉性问题上就必须以行政诉讼上的行政行为、利害关系理论作为分析工具，去解析答复行为的类别，去左右这种肯定性控制力的走向。

相关关键词： 答复 单位对政协提案的建议答复 2020年承办建议、提案答复情况总结