对于城投公司2021年改革转型后运行与发展思考

关于城投公司2021年改革转型后运行与发展思考

所谓转型，是指事物的结构形态、运转模型和人们观念的根本性转变过程。东星资源网为大家整理的相关的关于城投公司2021年改革转型后运行与发展思考，供大家参考选择。

关于城投公司2021年改革转型后运行与发展思考一

近年来，区城投公司紧紧围绕区委、区政府总体发展思路和工作部署，攻坚克难，多措并举，在项目建设、投融资工作及资产运营等方面取得了长足发展。但由于原本发展存在不足，加之国家政策调整，区城投公司必须积极适应新形势，找准新定位，补齐短板、创新发展，更好地发挥政府性融资平台作用，为张湾区经济社会高质量发展提供高质量的支撑。

一、区城投公司基本情况及发展经营现状

十堰市张湾区城投公司是张湾区政府于20**年9月依法设立的国有独资有限责任公司，是具有独立法人资格的有限责任公司，注册资本一亿元人民币。承担的职能主要是基础设施建设、城市建设资金筹集、政府性建设项目资金审核拨付、土地整理开发、拆迁安置的项目投资等;逐步发展了工程建设、城郊旅游、物业管理等业务。成立以来，根据区委、区政府的安排部署，主要参与实施了汉江物流城、生物产业园、西城开发区孵化器、高端装备工业园及新能源汽车产业园、循环经济产业园、装备路一号产业园、青少年活动中心场平项目、西城大道一期两侧场平工程等重大项目，为区域经济发展作出了积极贡献。

(一)积极服务区域经济建设。区城投公司积极服务省、市、区重点项目建设，共负责重点建设项目10余个，项目总投资约20亿元。建成新能源汽车产业园、高端装备工业园科研大楼、装备路一号产业园、西城孵化器标准化厂房4个重资产项目，共建成厂房、办公楼及配套设施约14万平米。自建工业新区C园安置以及李家院安置区，总投资约12亿元。实施了双星东风4.0智能化新工厂场平项目、十堰市青少年户外培训基地场平项目、东岳古台社区综合服务中心项目、阿里巴巴1688专业市场运营中心办公楼以及十堰京东创新空间等项目，项目总投资约4.5亿元。参与配合郧阳路片区改造项目、万达、京能热电、武十高铁、污水处理厂等重点项目建设。

(二)积极开展投融资工作。根据项目特点，认真研究金融政策，积极与各个银行及金融机构开展合作，通过流动资金贷款与项目贷款结合，短期期贷款与长期贷款结合，保障了公司业务发展的需要。同时，探索推进债券发行，经省发改委批准，拟先行发行2019张湾城投债。

(三)探索开展资产运营管理。通过重资产建设，优质资产收购，经营性资归集，逐步形成了一定规模的优质固定资产，为公司后期经营发展蓄积资源资产。

(四)公司规模日益壮大。坚持“政府引导、市场机制、企业运作”的指导思想，在服务城市发展的同时不断增强公司规模和实力。公司现有5家全资子公司，参股公司1家，涉及基础设施建设、投融资、旅游开发、产业园区建设运营管理、园林绿化养护及汽车租赁等行业，探索由融资平台向现代投资企业转变，由政府项目名义主体向城市投资建设管理综合运营商转变。

二、存在的不足和问题

(一)企业定位不够清晰。区城投公司是由政府全额出资，也以履行国有企业三大责任为己任，服务于人民利益和城市战略发展目标。但过去的体制却缺乏这方面的机制设计，未能充分发挥城投公司的作用。政府对城投公司实行偏行政化的管理模式，导致城投公司活力不足，难以适应国内外市场形势快速变化对企业快速决策的需求。由于定位模糊，城投公司缺乏做大做强做优的内在动力和市场活力。

(二)资产结构有待优化。公司运营项目大多为半公益和公益性质，经营性资产质量和数量不高，且受政策性资金监管严格的影响，公司自身盈利能力较低。非经营性资产所占比重较大，导致资金回收周期长。虽然企业资产规模扩大了，是以公司负债的快速增长为代价的，偿债压力也相应增大。

(三)融资渠道相对单一。公司依靠政府信用，主要以项目BT、银行贷款、发行债券等方式来获取现资金，融资方式较少，融资渠道单一，偿还贷款的资金主要还是依靠地方财政，借新还旧现象普遍存在。公司受银行及地方政策影响程度大，而资金来源渠道单一使得项目工程建设一旦出现问题，极易出现资金拖欠，公司信用就会受到影响，造成财务风险和法律风险。

(四)市场化程度较低。公司当前的人才团队主要来源于政府部门，少部分工程技术人才来自社会招聘，对企业投资、生产经营和管理等研究不够，缺乏经验，缺乏必要的市场历练，真正懂企业经营和经济管理的人员不多;高层次的金融、管理、资本运作人才更是不足。企业内部治理、管控体系基本依照行政机构设置，没有考虑参与市场竞争的机制，致使公司整体投资能力和运行效率不高。

三、转型发展的措施

(一)加快转型步伐，实现城投公司持续健康发展。结合当地发展的需要，城投公司作为地方政府城市基础设施和市政公用事业投资建设最重要的主体，其首要任务是推动城市建设发展。在继续做好政府投融资、建设等公益性及准公益性职能的同时，结合地区资源禀赋，拓展经营城市职能，打造现金流业务板块。同时提升国有资产的管理水平，实现国有资产的保值增值。实现由过去的“融资导向”向“经营导向”的转变，由传统的“资产做大导向”向“价值提升导向”的转变。

(二)增强融资功能，为企业发展积极筹措资金。城投公司转型后，将由政府投融资平台公司转变为市场化的产业发展运营平台。为提升造血机能，实现公司的可持续发展，应进一步提高融资能力。在提升融资能力方面，可通过盘活经营性资产、整合重组资源、挖掘特色资源，优化资产质量;在创新融资手段方面，要创新融资模式，引入社会资本进行市场化运作;在拓展融资渠道方面，除了继续加强与现有金融机构的密切合作，保持现有融资渠道通畅，更多地争取政策性银行融资，甚至资本市场直接融资。

(三)推动多元化发展，利用资源优势形成多个增长点。多元化发展有利于摆脱城市建设开发类业务的局限，形成新的利润增长点，是地方政府投融资平台企业转型的必由之路。一是做强主业，在重资产建设、工程承建等主营领域，发挥公司多年的行业积累和从业优势，进一步提升效率，更好参与市场竞争，增加公司利润。二是积极参与PPP项目合作，发挥国有企业与民营经济双重比较优势，依托以往公司成熟的建设、运营经验及低成本融资优势，同时凭借市场化的经营提高公共服务水平。三是构建以资本投资为核心的金融业务，积极整合并管理政府主导建立的各种股权投资类产业基金、引导基金以及城镇化发展基金。四是发挥资金、信息等优势，积极开展长期股权投资。通过充分、细致的可行性研究，对区域内产品或服务有较大发展潜力、公司治理水平较高的创新型企业进行股权投资。在帮助被投资企业发展的同时，也使公司能够从其成长中分享收益，甚至能够依托资本市场获取较高的回报。

(四)整合国有经营性资产，为公司转型厚植发展根基。近年来，随着金融政策及市场环境改变，城投公司融资工作受自身资产规模及资产结构影响不断加大。同时国有资产多分散于区属各部门，未形成有效的规模效应，资产保值增值工作有待加强。梳理分散于各部门的国有资产，特别是经营性资产，形成国有资产清单，并通过注入资本金的形式注入区城投公司，以最大限度发挥资产聚集效应，在夯实区城投公司运营基础的同时，进一步做好资产保值增值工作。

(五)增强市场观念，打造管理规范的现代企业。城投公司自身及相关方要增强市场观念，要把城投公司真正作为一个市场主体，弱化行政属性，增强市场属性，形成以经营为目标的决策机制和管理制度。要进一步理顺债权债务关系，厘清债权债务主体，化解区城投公司非经营性负债，优化区城投公司资产结构。要加强完善城投公司内部管理和运营机制，以现代化企业管理准则为基础，构建一套科学化、现代化的内部管理系统，形成一支结构优化的管理运营队伍，整合内部资源、优化业务配置，充分发挥资源和能力优势，提高经营绩效，有效提升城投公司在区域经济发展中的作用。

关于城投公司2021年改革转型后运行与发展思考二

一、城投融资平台发展概况

我国早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要是地方财政收入。随着城市基础设施建设的快速发展，城市基础设施建设资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配，建设资金出现较大缺口，地方政府财力无法承担。1991年，随着政府新一轮投融资体制改革的深化，国家相关政策规定，城市基础设施建设具体活动须按照公司制运行，地方政府不能再直接实施具体工作，为有效筹集城市基础设施建设资金，我国各大城市均成立了城市基础设施建设政府投融平台，即城投公司。为增强城投公司筹融资能力，地方政府将供水、供气、道路、桥梁、土地等城市基础设施、财政资金、特许经营权等无形资产注入到城投公司，使城投公司资产规模和现金流均达到融资标准，再辅以政府承诺、担保，实现多渠道融资，并将筹集资金用于城市基础设施建设等项目。2008年6月份以来，在国家40000亿元投资政策的刺激下，各家商业银行均积极参与国家重点项目和基础设施建设，为项目提供贷款，各地城投公司真正繁荣起来。

城投融资平台的建立、政府资源的资本化(土地资本化、政府支出资本化)是原有体制框架下城市发展的必然选择，也是对政府资源利用方式的创新。城投公司作为地方政府性债务融资的主渠道，客观地说，在近年来我国经济社会的跨越式发展中发挥了巨大作用。一是城投公司能够最大范围筹集资金，有效缩减政府在城市基础设施建设中的资金缺口，为城市工业化和城镇化的顺利推进创造条件。二是城投公司可以通过发行企业债券、短期融资券等方式，最大限度吸引民间社会资金进入城市建设领域，拓宽政府融资渠道。三是通过政府投融资平台政府及各部门能够将其掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源有效地整合在一起，提高公共资源使用效率。四是政府的建设职能可以得到有效整合，使投资、融资、项目规划、运营管理、项目维护和监管等重要职权统一到政府投融资平台企业，促进政府从“全能型”向“服务型”的职能转变。

尽管城投公司在城市基础设施投融资建设过程中发挥了不可磨灭的作用，但由于融资规模的急剧膨胀、企业内部管理机制不健全以及缺乏有效监督管理机制等原因，城投公司在发展运作中逐步呈现暴露出一系列风险和问题。一是城投公司虽然是独立法人单位，但其经营决策和财政政策受制于地方政府，法人治理结构以及投资决策等制度不健全，导致边际不清，主体定位不明确，缺乏独立经营能力;同时，承担的大部分项目为城市公益性项目，收益率低，自身偿债能力不足，资产负债率普遍较高。二是地方政府通过为投融资平台企业提供显性或隐性担保等方式获取银行贷款，融资规模急剧膨胀，所融资金已脱离当地财政的实际承受能力，出现过度融资问题，随时可能出现资金链断裂，引发政府流动性危机和支付危机。三是金融机构对各级城投公司融资规模的扩张起到推波助澜的作用，一旦城投公司债务风险集中爆发，也会引起金融机构的强烈震动，危害经济稳定和健康发展。目前，整治地方政府融资乱象迫在眉睫。一方面，地方政府大规模举债，导致自身债务负担过重，有可能引发局部性金融风险。另一方面，作为地方政府融资代言人的各类城投公司，其缺乏预算约束，几乎不计成本地吸收资金，导致整体资金利率水平水涨船高，进而引发小微企业融资成本进一步提高。所以，城投公司在为基础建设融资作出积极贡献的同时，成为资金市场的嗜血者或搅局者，其负面效应不容小觑。

二、城投融资平台转型发展的方向

为有效遏制和防范伴随各级城投公司所产生的风险， 20**年6月以来，随着国发19号等文陆续下发，国家财政部、发改委、银监会等对地方投融资平台的各类融资行为做出了限定，公益性设施与土地整理贷款停止受理。对于企业发债等直接融资行为，国家也做出了更为严格的规定，一个没有或欠缺自我盈利能力的城投公司，很难再获得金融机构的顺畅支持。中央财经大学财经研究院院长王雍军分析称，城投公司既是实体公司又是政府控制，资本金非常单一，基本是以土地资产做担保，一旦出现土地储备不足或价格下降，其生存岌岌可危。

这一先天缺陷，导致目前融资平台的角色不可能长期持续。20**年5月20日，国务院批转的发改委《关于20**年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”;6月24日，财政部部长楼继伟向全国人大常委会报告20**年中央决算时表示，目前基本摸清了地方政府性债务底数，对债务高风险地区进行风险提示。将密切跟踪和评估地方政府性债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，坚决制止地方政府违法违规举债行为，并研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，将地方政府性债务分门别类纳入政府预算统一管理。地方政府与城投公司相濡以沫的 “缘分”将因这份改革意见的出台而走到尽头。换句话说，目前全国数千家城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。基于此，城投公司的转型升级显得尤为迫切。

就未来地方政府投融资平台改革模式而言，中国银行间交易商协会副秘书长杨农近期在接受记者采访时表示，未来地方政府投融资平台改革可以有两种模式：

第一种是，往前走一步。即按照国企改革的要求，对这类企业实施规范化的改革和重组。

第二种模式是，往后退一步。即使其成为一个特殊目的实体，目标就是专门做政府的公益项目，就是要和政府财政百分之百捆绑在一起，出了问题由政府兜底。针对政府公益项目建设任务的轻重程度，目前，全国大约10%至20%的城投公司可以采用此种模式，这些“退回去”的公司可能将是未来发行市政债的重要载体。当然，未来《公司法》可以作出一些必要的适应性修订，赋予此类公司一定的法律地位，以便于未来的政策更有针对性。

针对城投公司和地方政府剥离后的生存问题，财政部财政科学研究所所长贾康认为，城投公司接下来会按照市场原则自然优胜劣汰。中央财经大学财经研究院院长王雍军则建议，城投公司转型，首先需要划分清楚政府投资和私人投资的界限：对于政府，仍然可以承接地方政府的经济建设职能，继续承接地方基层设施建设等工程，由政府购买服务;但在内部管理上，则需采取公司体制建构，从管理上与政府脱钩。也有业内人士认为，各地城投公司要想成功转型升级，需要不断创新组织管理体制和运行机制，按照建立健全现代企业制度 “产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，打破原有的部门多头管理旧体制;要以 “注入经营性资产、赋予经营城市职能、完善市场运作机制”为手段，进一步建立健全投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制;要加快从以融资为第一要务的贷款机器向产业经营实体的公司化转型，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，以满足快速转型发展的需要。

三、武汉城投公司的转型发展思考

武汉城投集团作为武汉市城市基础设施建设的投融资主体和市政府城建投融资运作平台，主要承担武汉市政府下达的城市基础设施重大项目建设任务及相关的资金运作，负责所属企业的运营管理和提供优质服务及国有资产保值增值。武汉城投公司按照“政府主导、市场运作，适度举债、超前建设”的工作思路，依托政府信用，立足企业资产，开发城市资源，全方位拓宽融资渠道，先后建成了轨道交通一号线、武汉长江隧道、天兴洲长江大桥、二七长江大桥、武汉三环线等重大城市基础设施项目，投资开发武汉新区，推进土地储备和开发，为进一步提升武汉市的城市功能、拉动武汉经济和社会发展做出了积极贡献。但由于自国发19号文等文下发以来，国家不断加强对地方政府融资平台公司的规范管理，融资形势日趋严峻，对武汉城投公司项目建设、存量债务还本付息以及未来生存发展造成巨大压力。

在当前形势下，武汉城投公司面临着要尽快调整企业发展战略，形成公司核心竞争力，在市场化经营和承担政府职责之间寻找平衡，构建企业的核心竞争力，合理调整企业的发展战略，寻求公司的长期发展，实现城投公司的成功转型和可持续发展的新课题。

根据目前的形势以及武汉城投公司的状况，武汉城投公司要实现市场化转型和良性发展，必须用两条腿走路，双管齐下，一是紧紧抓住政府投资决策体制改革和融资管理模式创新这两大要素，承担政府发债主体的功能，并负责建设、管理、运营好城市基础设施;二是促进企业市场化发展，盘活企业经营性存量资产。

(一)在城市基础设施建设管理方面应构建的核心竞争力

在城市基础设施建设管理过程中，一般来说，城投企业参与项目的价值链有规划前期、项目评估、融资、方案设计、项目招标、工程代建及监理、运营管理。上述价值链环节中，对于城投企业来说，最重要的一是前期规划。城投公司作为项目出资人，应努力参与规划条件和方案的制定，研究项目投融资方案及盈利模式。二是项目评估。在既定的规划条件和方案下，城投公司应对技术方案、工程造价和财务分析等可行性方面深入研究，既要满足功能性，也要重视设施的经营效益。三是融资。作为投融资主体和项目法人，资金筹措是城投公司责无旁贷、其他主体不可替代的的责任。其融资的能力主要受银行贷款能力、资本市场直接融资能力、多种形式的项目融资、政府财政资金等的注入力度等方面的影响。因此，这些方面的能力决定各类城投企业的核心竞争力，也是今后政府选择发债和项目建设运营主体的重要考虑因素。武汉城投公司要成为这一领域的佼佼者，就要着重发展项目投融资方案及盈利模式等项目策划能力、融资能力及运营能力。

(二)大力发展企业经营

1、保持原有主业良好运行

武汉城投公司在转型过程中，比任何时候都需要有一个盈利的企业作为支撑的。稳定而具有相当优势的主营业务，是企业利润的主要源泉和企业生存的基础。企业应该通过保持和扩大所熟悉和擅长的主营业务，尽量扩大市场占有率以及规模经济效益最大化，在此基础上兼顾多元化。目前，武汉城投公司的主业是水务、燃气、房地产，转型过程中，仍要坚定的保持这些行业的继续发展。

2、实行多元化经营战略应该考虑相关多元化

相关多元化策略指的是城投公司利用企业在进行土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和授权经营的公用事业类资产等，进一步经营这些基础设施，包括热、电、水、通讯、公共交通、停车场、相关户外广告媒体、公园等，提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务，获取较稳定的现金流。另外一种是利用在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对外提供工程代建、工程项目管理、园林绿化、环保工程建设和咨询等业务。由于这类业务的相关性较大，所需启动资金量较小，较易取得成功，而且在风险上还能与房产开发等业务形成互补。

非相关多元化是指进入与区域建设和经营不相关的业务，如贸易、制造业、高新技术产业、投资、金融等，形成新的利润增长点，以摆脱城市建设开发类业务的局限。这方面业务由于与城投公司的资源能力等关联性较小，所以成功的概率不大。以非相关多元化方式拓展成功的企业，一般都具有比较特殊的资源或者机遇，同时具有十分雄厚的实力。此外，绝大多数城投公司都有一些对外投资，包括上市公司的股票投资和参股投资，大多集中在金融企业或高新技术企业领域，或者与区域产业导向相关的业务，但并不是其主营业务。

从目前国内已经成功转型的城投公司的业务拓展路径来看，大多是业务都是沿着土地一级开发价值链进行纵向的前后向延伸以及相关多元化发展而来。也有部分企业凭借其独到的资源、机遇和雄厚的实力进行非相关多元化的拓展，取得了良好的效果，但大多是企业所进行的非相关多元化尝试都不太成功，最后还是以土地开发价值链领域为主。

目前，武汉城投公司在实施多元化经营策略时，已经涉足了上图中大多数行业，其中，已形成一定规模且日趋成熟的为“相关多元化”产业以及“向前价值链延伸”的产业，并尝试高新技术产业，对于“向后价值延伸”产业以及金融业、风险投资等行业尚未涉足。武汉城投公司在发展多元化经营策略时，要充分考虑自身条件与相关风险。一是对目标行业市场充分调研和前景分析：主要包括对目标行业充分调查;对调查结果进行理性分析;对细分市场进行分析;自身优势和劣势分析。二是市场定位与目标客户群的定位：主要包括企业发展的定位及策略;新产品的定位及策略。三是科学判断盈利能力：主要是指按照评价企业商业模式的指标，进行客观、准确地分析和判断，进而找到影响企业商业模式质量的相关因素，完善企业的商业模式。对城投公司业务转型过程中的风险，宜未雨绸缪，忌临渴而掘井，如忽视风险控制，则有可能导致转型失败，甚至是灾难性的打击。

3、制定企业中长期发展战略。战略学家波特认为只有持续时间超过10年的战略，才是真正的战略，少于10>年的战略目标只能称为企业愿景规划，而不是真正意义上的战略目标。武汉城投公司目前的战略目标是从20**-20**年，时间幅度为7年，在中国国内市场上(平均5年)，已不算太短，但是从企业做大做强、持续发展的角度出发，武汉城投公司应该制定中长期战略，谋求更长远的发展。

4、由“多元化导向”转变为“品牌化导向”，实现服务产品的专业化、标准化、市场化：

一是以资产为纽带，形成母子公司之间面向市场的协调、配合关系。

重点突出母公司战略规划、项目策划、投资决策以及集团能力的决策中心的职能定位，强化子公司项目实施、计划管理、建设管理、资产经营的执行职能。进一步实施投资经营型的管控模式，清晰集团与子公司之间的“上下界面”，使集团公司的“综合管理”与控股子公司的“专业经营”相分离，集团层面专注于战略方向和整体规划，子公司层面更专注于提高竞争优势、融资能力和经营能力。

二是采用内部市场化方式，使各个子公司之间能够形成一种有效的联通。

随着集团经营重心的转型与业务板块的整合与调整，各个子公司之间将随之形成一个新型的资源配置关系，可以建立一个内部交易机制，以相对市场化的方式来明确与规范这种关系。一方面在集团公司的统一调动下形成同向联动。另一方面以市场方式在子公司之间形成契约关联，从而构建一种步调一致、相互制约的协同关系。以“市场内部化”和“内部市场化”的定价手段，达到集团与子公司之间、子公司之间的协同效应。

三是实施品牌战略，尝试管理与服务的外向输出。

随着市场化的深入和同质化竞争的日渐激烈，武汉城投公司需要依靠集中的资源、优质的产品服务质量和所创造出的社会效益成果，在竞争中立于不败之地。武汉城投公司在项目组织管理、服务管理、运营等方面积累了大量的时间经验，可以进一步做优、做强优势产业，强化其市场化、标准化、专业化的综合能力，打造几个具有市场影响力与社会知名度的服务管理品牌，让武汉城投公司在其涉足的产业和服务领域内获得良好的市场认同感和核心竞争力，通过尝试输出管理与服务，实现品牌的价值延伸。

5、加强理论和技术研究

企业和人一样，不仅要会做事，还要会思考。特别是在当前经济形势变化较快的环境下，武汉城投公司不能仅仅埋头做事，沉入具体事务中，还要有专门的机构组织相关理论研究和分析，以支持公司战略的管理、实施，随时把握企业方向。同时，在科技日益发达的今天，科技迅猛发展，随时会改变和影响我们现有的经济效益和经营模式，甚至是翻天覆地的变化，因此，企业要随时关注和学会利用科学技术的发展来指导公司经营方向，并将其转化为经济利润。

关于城投公司2021年改革转型后运行与发展思考三

摘要：城投公司作为重要的地方国企，在20**年之后，进入了转型关键时期，其最终目标是实现市场化运营，而城投公司人员主要来自于行政机关，缺乏足够的市场经营管理经验，因此，人事制度改革成为城投公司成功转型中关键一环。本文首先梳理了我国国有企业人事制度改革方向，然后进一步分析目前城投公司人事制度现状，最后对新时期城投公司转型下人事制度提出几点看法。

关键词：城投公司 党管干部原则 职业经理人

一、国有企业人事制度改革

国有企业人事制度改革是深化国企改革的重要内容，国有企业“政企分开”“去行政化”的改革方向决定了人事制度“无行政级别”“市场化选聘”的改革方向。国企具有行政级别是我国计划经济的产物，新中国成立之初，政府投资兴办企业并委派具有行政级别的国家干部去管理，同时为了直接有效控制国家经济命脉，因此赋予国有企业及其领导人员行政级别，产生了政企不分、以政代企的问题。

国企去行政化、国企领导人员取消行政级别，在上世纪80年代中期理论界早有提出，90年代开始在改革文件中提出。1999年，中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，深化国有企业人事制度改革、对企业及企业领导人不再确定行政级别。2000年，国务院办公厅转发经贸委通知，要求政府与企业要由行政隶属关系改为产权关系，取消企业行政级别。基于金融危机爆发和大型国企整体上市的背景，上海、广州各地提出党政干部交流到市管国有企业任职的不再保留行政级别、取消国有企业的行政级别和可视作的行政级别等。2006年开始实施的《公务员法》规定，第四十二条 公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。第五十三条 公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：……从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务(2018年《公务员法》修订，第五十九条 公务员应当遵纪守法，不得有下列行为：……(十六)违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务)。

虽然，国有企业改革随着国家改革开放的推进已经走过了30多年，但是企业行政化管理色彩、改革不配套等问题依旧明显，国有企业人事制度去行政化改革进程缓慢。

二、城投领导人员选拔任用现状

(一)

选拔任用依据

城投公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

城投公司作为一种特殊类型的国企，其领导人员选拔任用适用国有企业一般原则，政府对城投公司领导人员选拔任用是履行出资人权利。根据《企业国有资产法》第十二条规定，履行出资人职责的机构可以任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员，任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事，向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。

因此，城投公司领导人员可以由出资人(地方政府、地方国资委、财政部门或其他作为出资人的部门)按照我国国有资本授权经营体制的相关规定进行选拔任用。

(二)

选拔任用方式

城投公司领导人员的选拔任用，一般分为 政府任命与 市场化选聘两种方式，政府任命的主要是董事、监事，市场化选聘的主要是经理层人员。

1政府任命

城投公司其从最初的成立、人员设置，到后续的经营领域安排以及投融资决策，城投公司的各个方面都由政府作为实际控制人，企业董事、监事等领导人员任免，一般参照执行国家党政领导干部的选拔任用，人员主要来自行政系统。

政府任命基本程序：(1)推荐考察对象，推荐分为民主推荐、组织推荐两种形式;(2)考察拟任职人选;(3)根据考察情况，由产权主体领导班子讨论作出决定;(4)履行任职手续。对于政府任命的企业领导人员实行严格薪酬限制。

需要特别说明的是，行政系统公务员到城投公司任职(专职城投公司领导职务)，应当及时将行政、工资等关系转入企业，不能保留原行政机关的公务员身份。主要原因有如下两点：

原因一，城投公司领导人员本不属于公务员。公务员的范围主要是党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员，而国有企业中从事公务的人员，实际上属于国家委派经管国有资产或者管理公共事务的人员，其工作性质与公务员接近而已。

原因二，行政机关人员不能在城投公司兼任职务。根据人大对《公务员法》第四十四条、五十九条释义整体分析来看，公务员因工作需要经有关机关批准，可以在机关外兼职但不得领取兼职报酬，但是“机关外兼职”不包括在企业或者其他营利性组织中兼职，也就是说在企业或者其他营利性组织中兼职是绝对禁止的，有关机关不得批准。

现实情况中，我们经常可以看到行政机关与城投公司领导之间角色互换，例如，东部某省某市城投公司的董事长原为该市某局领导，其在城投公司任职后，又回到某局担任领导，这种现象可以通过《公务员法》公务员交流制度来解释。根据《公务员法》相关条款规定，公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流，交流的方式包括调任(系统内部交流)、转任(系统外调入系统内交流)和挂职锻炼(系统内或系统外交流)。

行政机关人员除了专职城投公司领导职务(不保留公务员身份)外，也可以通过挂职锻炼(《公务员法》第七十二条 根据工作需要，机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作。公务员在挂职期间，不改变与原机关的人事关系)方式(保留公务员身份)到国有企业从事相关公务，但是随着国企去行政化改革，公务员到国有企业挂职锻炼也将越来越少。在满足行政编制等条件下，专职城投公司领导职务的人员也可以重新调入(《公务员法》第七十条 国有企业、高等院校和科研院所以及其他不参照本法管理的事业单位中从事公务的人员，可以调入机关担任领导职务或者四级调研员以上及其他相当层次的职级)(转任，获得公务员身份)行政机关担任领导职务，虽然法律上没有障碍，但实际并不容易，因为随着党政机构改革精简，领导职数会随编制数额的严格限制而相应地缩减。

2市场化选聘

城投公司市场化运营，必然需要领导人员的选任进行市场化选聘的实践探索，因为政府任命的领导人员，其绩效考核及薪酬制度与市场化内涵不匹配，不利于城投公司有效实现市场化转型。

近几年来，多个省市开始实施市场化选聘机制改革。例如，珠海市《关于推进市场化选聘市管企业高级管理人员工作的指导意见(试行)》，提出将加快推进市管企业领导人员选拔任用制度改革，建立与市场经济体制和现代企业制度相适应的职业经理人制度，形成市场化选人用人新机制。20**年，湖南省某市投资发展集团等五家平台公司的6个岗位人员进行市场化选聘，职务包括总经理、副总经理、财务负责人。

市场化选聘的人员更能体现出人员能力的专业化，城投公司的经理层领导人员的选聘由董事会行使，市场化选聘一般程序为：(1)发布公告;(2)资格审查及统一考试，考试分为笔试和面试;(3)根据考试情况确定考察对象，组织考察;(4)讨论决定聘任。市场化选聘的人员，其薪酬一般由基本年薪、绩效年薪、中长期激励三部分构成。

基于国企改革发展进程、相关法律文件模糊化表述、长期套用行政级别管理、“老人老办法、新人新办法”等多种原因，以至于现实情况中仍能看到城投公司领导人员同时具有行政机关公务员身份或者行政机关公务员兼职城投公司领导，而市场化选聘企业管理人员的比例还很小，应用还不广泛，所以我们应该认识到国企人事制度改革是一个复杂、长期的过程。

三、城投转型下的人事制度新认识

(一)

坚持党管干部原则

坚持党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，是国有企业的独特优势。城投公司转型下的人事制度改革要始终坚持党管干部原则， 主要体现在以下三个方面。

1明确党组织在企业法人治理结构中的法定地位

把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入企业章程，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥领导核心作用和政治核心作用，领导企业思想政治工作，支持董事会、监事会、经理层依法履行职责，保证党和国家方针政策的贯彻执行。例如，山东省某市城投集团落实全面从严治党主体责任，将党建工作纳入公司章程，明确了党组织在公司法人治理结构中的法定地位，研究制定了城投集团“双百”考核(党建考核一百分、绩效考核一百分)办法和细则，形成了城投集团以“双百”考核促进企业党建和经营管理双轮驱动的考核机制。

2坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制

双向进入、交叉任职的领导体制，是指符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子。这一体制将不同性质的权力形成 既分工又合作、既相对独立又互为制衡的科学领导体制，最大激发不同性质权利的优势力量，放大正面叠加的效应，解决了企业管理中“效率与公平”的矛盾，促进科学决策。例如，河南省某市城市发展投资集团按照“围绕发展抓党建，抓好党建促发展”的工作思路，持续推行 “双向进入、交叉任职”领导体制，大力实行“共产党员突击队”等党建工作激励机制，使党建工作与业务工作深度融合。城投集团坚持“把骨干发展成党员，把党员培养成骨干”的思想，不断动员思想进步的同志、高知群体向党组织靠拢。

3强化党组织在人员选拔、任用、监督中的责任

根据企业改革发展需要，明确选人用人标准和程序，创新选人用人方式，党组织在领导和把关的基础上，支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权，加强对企业领导人员的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的领导人员。

在程序管理上，企业党委向董事会提出评价意见，董事会提出市场化选聘的人员，报党组织部门和国资监管机构备案，然后由董事会实行聘任; 在标准管理上，企业党委根据人员与岗位匹配原则，提出经营管理人员在选聘及业绩考核方面有关政治、品行和廉洁的标准; 在纪律管理上，企业党委通过其组织和纪检部门对董事会聘任的经营管理人员实施监督。例如，甘肃省某市城市发展投资公司党委不断完善中层干部选拔任用工作程序，建立健全干部选拔任用监督机制和责任追究制度，充分听取各方意见，多岗位多层面培养锻炼中层干部，建立“能上能下”用人机制。

(二)

推进职业经理人制度

积极推进职业经理人制度，是推动城投公司人事制度转型发展的另一重大举措。推行职业经理人制度的关键在于市场化，通过市场机制实现对职业经理人这种人才资源的调节与配置。

1选聘与解聘市场化

推行职业经理人制度，要实行内部培养与外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转化通道，董事会按照市场化方式选聘和管理职业经理人。

具体可以通过以下四种途径选择职业经理人：第一，内部管理者比较成熟的企业，可以通过现有经营管理者转换身份; 第二，行业壁垒性强的企业，可以通过体制内选聘，从其他国资背景组织中产生; 第三，市场人才资源丰富的行业可以广泛开展社会招聘职业经理人; 第四，实行混合所有制改革的企业，引入民营企业经理人成为国有企业职业经理人。例如，内蒙古某市城投集团及其三个子公司共4名经理岗位进行市场化选聘职业经理人，试用期间完成约定的工作任务目标，经考核合格者可如期转正，不合格者不予录用。

职业经理人退出机制市场化主要是指职业经理人无法胜任目前岗位，需要解除聘任和劳动合同。解聘职业经理人可以选择的做法有：无论是本单位产生的职业经理人还是面向市场化选择的职业经理人，合同一旦解除就完全回归人才市场，与其他社会人才并无差异;或者，非因主观原因导致业绩不佳，也可以回流到企业其他岗位。职业经理人退出机制市场化充分体现企业领导人员能上能下、能进能出的机制。

2任期制和契约化管理

职业经理人实行任期制和契约化管理，是“有职务任命就有明确任期、有职务就落实考核、有业绩就兑现奖励工作”的全方位管理体系。任期制包括任期目标、任期长度、最高连任届期等诸多方面，企业经营者薪酬制度和其他利益相关的制度通常与任期制的各个参数有着密切的关系，尤其是任期长度，任期届满后，需要重新选举或任命确定新一轮的企业经营者，职业经理人可能继续担任职务，也可能换做他人，打破一劳永逸的旧观念。

契约化管理是指在科学确定并认同企业主要工作任务、管理目标、发展指标的基础上，按照法律程序，以任职合同的形式约定职业经理人任期内的工作目标、指标和奖惩措施，以及完成上述任务、目标过程中契约双方的权利、责任和义务，共谋科学发展的一种管理方式。根据企业具体情况，可以和职业经理人达成《岗位聘用合同书》《年度经营业绩考核责任书》《薪酬管理办法》《业绩考核办法》等协议。例如，河北省某市城投公司面向全国公开招聘副总经理、投资主管等，对符合任职条件的人员办理正式聘用手续，聘用期2-3年，每年进行绩效考核，据此确定薪酬和是否续聘。对不符合任职条件的人员，免去聘用职务，根据工作需要和本人意愿，可安排其他适合岗位。

3激励考核机制市场化

职业经理人的薪酬采取“一企一策”“一人一薪”协议工资制，基于市场的原则，结合在同行业的竞争地位、经营状况以及同行业企业市场化薪酬水平等因素，结合与职业经理人签订的经营业绩考核责任书，设计职业经理人薪酬体系。

建立以经营业绩为核心的市场化考核机制。董事会是选聘和管理职业经理人的主体，与职业经理人签订年度和任期经营责任书，行使对职业经理人的最终考核权。第一，结合企业类型，明确职业经理人年度考核目标和任期考核目标;第二，对比分析行业内对标企业或行业的相关经济指标，对经营业绩实行动态考核;第三，充分发挥董事会、监事会日常考核监督作用，全方位、多维度建立考核评价体系;第四，对职业经理人决策失误、管理不善、用人失察等进行责任追究，严重的施以经济赔偿和纪律惩戒。例如，河北省某市城投公司职业经理人，试用期实行月薪制，副总经理2.5万元/月，正式聘用后根据聘用职位薪酬标准和绩效考核结果确定。

四、结 语

城投公司领导人员管理工作，是企业人事制度的核心，建立一支高素质的城投公司领导人员队伍，关乎城投公司转型发展的全局。城投公司转型下的人事制度改革，要在“完善现代企业制度”的国企改革基本要求下进行，进一步去行政化、明确人员身份，始终坚持党管干部原则与发挥市场化机制相结合，促使城投公司人事制度改革紧跟经济体制改革的步伐。

作者想到了许多别人想不到的问题。

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